詳解住房保障三模式：新加坡、香港、內(nèi)地有何不同？

華創(chuàng)證券發(fā)表《新地產(chǎn)觀察系列一住房保障模式雙城記》研究報告。報告詳細介紹了三種住房保障模式，即新加坡模式、中國香港地區(qū)模式以及中國內(nèi)地實行的混搭的第三條道路。

在1994年房改啟動之初，中國試圖效仿新加坡建立“經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，但在財政分權(quán)和標尺競爭的央地關(guān)系下，擁抱土地財政成為地方政府最為理性的選擇，新加坡模式早已被遺忘，而相比同樣依賴土地財政和地產(chǎn)經(jīng)濟的香港模式，雖然香港地區(qū)也難以解決夾心層住房難問題，但公屋從制度設(shè)計到實際執(zhí)行都值得學習。

新加坡模式：居者有其屋

新加坡在上世紀60年代初也曾通過興建廉租房的方式解決中低收入階層住房問題，但從1964年開始推行“居者有其屋”計劃，鼓勵中等收入和低收入階層購買建屋發(fā)展局興建的組屋，建立起與多數(shù)發(fā)達國家以公共租賃或房租補貼為主截然不同的住房保障制度。截止2016年，高達82%的公民居住在組屋里，住房自有率和組屋自有率均在90%以上，不可謂不成功。

居住在組屋的人口比例

制度設(shè)計上，通過中央公積金、低息貸款和土地劃撥等方式保證組屋的低價和質(zhì)量，嚴格規(guī)范組屋的準入與退出審核，并將私宅土地出讓金納入儲備金、不歸現(xiàn)政府支配隔絕政府對土地財政的依賴。

新加坡中央公積金余額與組屋相關(guān)提取

香港模式：居屋政策不應(yīng)妨礙私宅市場發(fā)展

香港地區(qū)的住房保障制度的探索同樣始于上世紀中葉，期間先后興建用于出租的公屋和直接出售的居屋，并允許貸款購買商品房和公屋先租后買。香港地區(qū)和新加坡住房模式的核心區(qū)別是，香港地區(qū)堅持房屋供應(yīng)以私人機構(gòu)為主導，居屋政策不應(yīng)妨礙私人房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此香港地區(qū)的保障住房以租賃的公屋為主，自有產(chǎn)權(quán)的居屋覆蓋面有限、定價較高且供應(yīng)服從于私宅市場，導致香港地區(qū)的確雖然保障住房覆蓋率已高達45%、仍因高房價和蝸居而頻遭詬病。

香港住房保障體系

公租房為主的住房保障體系。截止2015年，全港45%的人口居住在公營房屋，其中29%為租賃的公屋、16%為直接出售的居屋。2005年至今，公屋保持每年1萬至1.5萬套的建設(shè)節(jié)奏。租金方面，公屋的租金遠低于私宅的租金，過去十年香港地區(qū)房價增長近200%，私宅房租也普遍翻番，公屋租金卻幾乎沒有變化。

按房屋類別劃分的人口分布

公營房屋建屋量

按房屋類別劃分的人口分布

香港房價走勢

公屋輪候時間較長且居住面積較低。香港地區(qū)申請公屋的收入限額并不低，2017年的標準是3口之家月入息不超過22390港幣，而香港島、新街和九龍2016年的家庭收入中位數(shù)分別為31250、25000和21790港幣，就申請標準而言，公屋基本可覆蓋全部中低收入家庭。這導致公屋的輪候時間較長，官方目標是希望維持在3年，實際申請公屋平均需輪候3.3年。此外，公租房在制度設(shè)計上決定了居住面積不及平均水平，香港地區(qū)54%的公屋面積在40平以下。

家庭收入中位數(shù)與3口之家公屋收入限額

香港公屋面積分布

居屋政策服從于私宅市場。香港地區(qū)在上世紀70年代至90年代先后推出居者有其屋、夾心階層住屋、租者置其屋和長者安樂居等居屋計劃，但居屋政策不應(yīng)沖擊私宅市場的基本理念并沒有改變。2003年，在樓市大跌的背景下，香港地區(qū)政府曾宣布無限期停止建設(shè)和出售居屋，香港地區(qū)房價2009年至今的快速上漲與此不無關(guān)系;2011年，香港地區(qū)政府再次推出新居屋計劃，2014年新一輪十年規(guī)劃中新增一萬套房屋全部為新居屋，定價基本以市價7折為基準。

香港、新加坡房價與GDP走勢(2000年為基期)

對土地財政依賴度較高。香港地區(qū)在住房保障制度建設(shè)中，堅持房屋供應(yīng)應(yīng)以私宅為主、公屋政策不應(yīng)妨礙私宅市場發(fā)展，與對土地財政和房地產(chǎn)業(yè)的依賴密切相關(guān)。2015年財年中，土地出讓收入在全部財政收入中的占比高達16%，此外地產(chǎn)相關(guān)稅收(差餉稅、印花稅、房地產(chǎn)業(yè)利得稅等)合計占比22%，亦高于新加坡14%的水平。

2015財年香港財政收入結(jié)構(gòu)

混搭的第三條道路

建國之初實行實物分配制度。建國之初，中國內(nèi)地實行“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實物分配制度。福利分房制度下，房屋建設(shè)和維護都完全有財政資金承擔，財力約束導致房屋供應(yīng)不足，1978年全國內(nèi)地城鎮(zhèn)人均住房面積從解放初期的4.5平方米下降到3.6平方米，并有一半的城鎮(zhèn)戶都沒有被安排到住房。中國內(nèi)地從70年代末至80年代初開始房屋改革的探索和試點，包括允許公房出售、允許私人建房、補貼出售住房、提升租金價格等，并在90年代全面進行城鎮(zhèn)住房制度的改革，從福利分房轉(zhuǎn)向貨幣工資購房，并建立分層住房供應(yīng)體系。

中國住房改革歷史進程

房改之初嘗試效仿新加坡。1991年至1998年，國務(wù)院先后頒布《關(guān)于全面進行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》、《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》、《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，提出建立住房公積金制度和以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房體系，最低收入家庭可承租廉租住房，中低收入家庭可購買經(jīng)濟適用住房，高收入家庭以市場價購租商品住房。從公積金制度到試圖以經(jīng)適房為主的住房體系都不難看出新加坡模式的影子。

財政分權(quán)和標尺競爭的央地關(guān)系下，最初的制度設(shè)計難以兌現(xiàn)。在財政分權(quán)和標尺競爭的央地關(guān)系下，重基本建設(shè)、輕公共服務(wù)的地方政府擁抱土地財政是最為理性的選擇。經(jīng)適房投資在全部住宅投資的占比在1999年最高攀升至16.56%，但之后一路下滑，2010年已跌至3.14%，可以說經(jīng)適房模式事實上已被棄用。

經(jīng)適房投資在全部住宅投資占比

經(jīng)適房和廉租房的土地供應(yīng)讓位于棚改和公租房。從土地供應(yīng)來看，2010年至2013年，保障性安居工程用地面積在全部住房供地面積中的占比從33.1%降至27.6%。住房保障用地中，棚改始終是最主要的組成部分，而棚改騰挪出的用地60%以上用于中小套型商品房建設(shè);狹義的保障性住房(經(jīng)適房+廉租房)占比從40%降至33%，公租房則從不足1%提高至10%。

保障性安居工程用地供應(yīng)計劃

棚戶區(qū)改造騰挪用地去向

財政支出同樣在向棚改和公租房傾斜。2010年，全部保障性安居工程財政支出中，58%的資金用于廉租房建設(shè)，2016年已降至不足2%;用于棚改的財政資金占比則持續(xù)攀升，從2010年的不足20%提高至2016年的40.1%;公租房建設(shè)在2011年正式啟動，當年在安居工程財政支出中的占比達25.1%，但之后震蕩回落，2016年已降至13.9%。棚改和公租房合計占比過去五年來穩(wěn)定在50%左右。

保障性安居工程財政支出

公租房為主的新一輪房改再度起航。結(jié)合土地供應(yīng)和財政支出，十二五期間住房保障的重心已全面轉(zhuǎn)向公租房和棚改。在當前地產(chǎn)長效機制的建設(shè)中，租售同權(quán)更被視為核心抓手，公租房正取代經(jīng)適房和廉租房成為保障性住房的主體。誠然，根據(jù)2010年人口普查的微觀數(shù)據(jù)，中國內(nèi)地住房自有率(居住在自有產(chǎn)權(quán)房屋的家庭在全部住戶中的占比)已達到74.2%，類似新加坡大規(guī)模新建自有產(chǎn)權(quán)組屋的時間窗口早已過去，當前的問題更多在于教育等公共資源的缺失與錯位。能否改革現(xiàn)有央地關(guān)系、使地方政府回歸公共職能本位關(guān)系著公租房能否不再重蹈經(jīng)適房的覆轍。

基于2010年人口普查的各省住房自有率

（編輯：姜禹）