基建計(jì)劃再度縮水，拜登如何順利闖關(guān)？

核心觀點(diǎn)：

6月9日，美國眾議院兩黨小組提出1.25萬億美元基建計(jì)劃提案，將于未來8年內(nèi)支出，低于此前白宮提出的2.3萬億美元、1.7萬億美元基建計(jì)劃。該計(jì)劃將交通基礎(chǔ)設(shè)施投資提高至近1萬億美元規(guī)模，減少能源、水、電信和退伍軍人住房投資，并刪去住房改造、學(xué)校建設(shè)、護(hù)理服務(wù)、振興制造業(yè)計(jì)劃，整體更加符合共和黨的傾向，旨在推進(jìn)兩黨盡快達(dá)成一致。但在資金來源方面，眾議院兩黨小組并未提出具體說明，方案的實(shí)踐性有待考察。

我們目前認(rèn)為，由于傳統(tǒng)的交通設(shè)施建設(shè)符合兩黨的共同訴求，在不加稅的情況下，兩黨率先在傳統(tǒng)的地面交通設(shè)施投資達(dá)成協(xié)議的概率較大。而家庭服務(wù)、住房醫(yī)院學(xué)校建設(shè)等領(lǐng)域，或?qū)⒔柚?cái)政預(yù)算程序，配合加稅計(jì)劃進(jìn)一步推行。

基建計(jì)劃持續(xù)縮水，1.25萬億美元計(jì)劃能否順利落地？6月8日，拜登和參議院共和黨人談判破裂。第二天，由共和黨人和民主黨人共同組成的美國眾議院兩黨小組，提出將于未來8年內(nèi)支出的1.2萬億美元基建計(jì)劃提案，較此前白宮提出的1.7萬億美元基建計(jì)劃再度縮水，此舉旨在推進(jìn)兩黨盡快達(dá)成一致。

1.25萬億美元基建計(jì)劃包括四部分：1）加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資規(guī)模接近1萬億美元，明顯高于拜登2.3萬億美元基建計(jì)劃中提出的6210億美元，以及參議院9280億美元基建計(jì)劃中提出的7690億美元。該計(jì)劃主要加大了道路、鐵路、機(jī)場等傳統(tǒng)交通設(shè)施建設(shè)，但減少電動汽車等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；2）削減水、寬帶、電力和綠色能源的支出規(guī)模，僅有1900億美元，較此前白宮提出的1.7萬億美元基建計(jì)劃中的減少860億美元；3）住房投資、學(xué)校醫(yī)院升級改造方面，僅保留退伍軍人住房投資項(xiàng)目，支出規(guī)?？s減至100億美元；4）為貨運(yùn)、自然環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)劃撥900億美元，較前期計(jì)劃增加400億美元。

拜登基建計(jì)劃舉步維艱，談判僵局如何化解？3月31日，拜登首次推出2.3萬億美元基建計(jì)劃，試圖通過加稅方式覆蓋基建投資支出，并緩解財(cái)政赤字問題。而共和黨并不贊同拜登加稅計(jì)劃，同時(shí)否定2.3萬億美元基建計(jì)劃中涉及的綠色基建、家庭護(hù)理、制造業(yè)投資等，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)聚焦于傳統(tǒng)且核心的交通設(shè)施投資。2個月內(nèi)，兩黨就基建計(jì)劃僵持不下，反復(fù)提出替代方案。拜登也一度讓步，縮小基建計(jì)劃規(guī)模，力求兩黨盡快達(dá)成一致。自3月31日以來，民主黨共推出4個版本的基建計(jì)劃。

兩黨談判僵局的癥結(jié)何在？一是，基建計(jì)劃的資金來源，是否借助加稅手段。6月4日，拜登提出放棄上調(diào)企業(yè)稅稅率，用15%最低企業(yè)稅率，但仍然拒絕共和黨提出的向消費(fèi)者收取費(fèi)用或使用COVID-19 援助資金。二是，基建計(jì)劃的資金投向，是否聚焦于傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資。白宮希望擴(kuò)大基建計(jì)劃的支出范圍，如加強(qiáng)家庭醫(yī)療保健，推行綠色基建，解決氣候變化、住房、醫(yī)療保健和兒童貧困問題。而共和黨致力于優(yōu)先推行傳統(tǒng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路、橋梁、高速公路、水路、港口、機(jī)場、寬帶等。

基建計(jì)劃闖關(guān)的兩種路徑：一是，兩黨達(dá)成一致，率先通過國會立法。拜登希望在今年7月通過國會推動基建計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)立法；二是，“年度財(cái)政預(yù)算”闖關(guān)， “預(yù)算和解程序”斷后。如若10月1日前參眾兩院尚未就財(cái)政預(yù)算法案達(dá)成一致，預(yù)計(jì)將調(diào)用2022財(cái)年“預(yù)算和解程序”加快推進(jìn)。

6月9日，美國眾議院兩黨小組提出1.25萬億美元基建計(jì)劃，將于未來8年內(nèi)實(shí)施，低于此前白宮提出的2.3萬億美元、1.7萬億美元基建計(jì)劃，此舉旨在推進(jìn)兩黨盡快達(dá)成一致。該兩黨小組由58名成員組成，由共和黨人和民主黨人平均分配。1.25萬億美元基建計(jì)劃提案的提出，發(fā)生在拜登和參議院共和黨人談判破裂后的第二天，再次縮水的基建計(jì)劃表達(dá)了兩黨希望盡快達(dá)成一致的想法。

該計(jì)劃著重加大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資，減少能源、水、電信和退伍軍人住房投資，并刪去住房改造、學(xué)校建設(shè)、護(hù)理服務(wù)、振興制造業(yè)計(jì)劃，更加符合共和黨的傾向。但在資金來源方面，眾議院兩黨小組并未提出具體說明，方案的實(shí)踐性有待考察。鑒于兩黨目前對于加稅計(jì)劃的分歧仍在，即使在支出領(lǐng)域達(dá)成一致，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一依舊困難重重。

具體資金投向如下：

1）加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資規(guī)模接近1萬億美元，遠(yuǎn)高于參議院和白宮此前提出的計(jì)劃。具體而言，1.25萬億美元基建計(jì)劃將在未來8年內(nèi)為交通基礎(chǔ)設(shè)施劃撥9590億美元，明顯高于拜登2.3萬億美元基建計(jì)劃中提出的6210億美元，以及參議院9280億美元基建計(jì)劃中提出的7690億美元。該計(jì)劃主要加大了道路、鐵路、機(jī)場等傳統(tǒng)交通設(shè)施建設(shè)，減少電動汽車等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。具體而言，計(jì)劃用于高速公路、道路和安全（5180億美元）、橋梁（640億美元）、交通系統(tǒng)（1550億美元）、電動汽車（250億美元）、鐵路（1200億美元）、機(jī)場（410億美元）、航道港口（260億美元）。

2）削減水、寬帶、電力和綠色能源的支出規(guī)模，僅有1900億美元，較此前白宮提出的1.7萬億美元基建計(jì)劃減少860億美元。其中寬帶（450億美元）、電網(wǎng)和其他綠色能源（250億美元）、蓄水及飲用水（740億美元）。

3）在住房投資、學(xué)校醫(yī)院升級改造方面，該計(jì)劃僅保留退伍軍人住房投資項(xiàng)目，對應(yīng)規(guī)模也出現(xiàn)縮減，僅計(jì)劃支出100億美元。

4）為貨運(yùn)、自然環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃撥款900億美元，較前期計(jì)劃增加400億美元。

3月31日，拜登總統(tǒng)首次推出2.3萬億美元基建計(jì)劃，試圖通過加稅方式覆蓋基建投資支出，并緩解財(cái)政赤字問題。而共和黨并不贊同拜登加稅計(jì)劃，同時(shí)否定2.3萬億美元基建計(jì)劃中涉及的綠色基建、家庭護(hù)理、制造業(yè)投資等，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)聚焦于傳統(tǒng)且核心的交通設(shè)施投資。

2個月內(nèi)，兩黨就基建計(jì)劃僵持不下，反復(fù)提出替代方案。拜登總統(tǒng)也一度讓步，縮小基建計(jì)劃規(guī)模，力求兩黨盡快達(dá)成一致。自3月31日以來，民主黨共推出4個版本的基建計(jì)劃，對此我們梳理了兩黨就基建計(jì)劃反復(fù)博弈的時(shí)間線，便于更好觀察談判僵局的破解之路。

版本一：

3月31日，拜登總統(tǒng)首次推出2.3萬億美元基建計(jì)劃，希望國會于今年夏天批準(zhǔn)，但遭遇共和黨方面巨大阻力。該計(jì)劃致力于升級美國的基礎(chǔ)設(shè)施，振興制造業(yè)，對基礎(chǔ)研究和科學(xué)進(jìn)行投資，支撐供應(yīng)鏈，為美國人提供良好的工作機(jī)會。該基建計(jì)劃共分為五個部分，預(yù)計(jì)在未來8年內(nèi)投放。具體而言，重建美國交通基礎(chǔ)設(shè)施（6710億美元）；改善水、電力和高速寬帶（3110億美元）；加強(qiáng)住房投資、學(xué)校醫(yī)院升級改造（3780億美元）；振興制造業(yè)（5800億美元）；提供更好的護(hù)理服務(wù)（4000億美元），。拜登總統(tǒng)同時(shí)提出了一項(xiàng)“美國稅收計(jì)劃”，通過將公司稅率上調(diào)至28％，將對美國公司的最低稅率提高到21％等方式，覆蓋基建計(jì)劃的總投入。

4月22日，參議院共和黨人發(fā)布一項(xiàng)5680億美元的基建計(jì)劃方案，以取代拜登總統(tǒng)的2.3萬億美元計(jì)劃。該計(jì)劃主要包括在未來五年內(nèi)加大對道路、交通系統(tǒng)和寬帶互聯(lián)網(wǎng)方面的支出。其中，2990 億美元將用于道路和橋梁，高于拜登政府提出的 1150 億美元，同時(shí)將610 億美元用于公共交通系統(tǒng)，200 億美元用于鐵路，650 億美元用于寬帶。此外，共和黨提案呼吁對電動汽車收取用戶費(fèi)用并重新利用現(xiàn)有的聯(lián)邦支出，同時(shí)反對拜登總統(tǒng)對公司增稅的提議。

版本二：

5月21日，白宮方面提議將基建計(jì)劃總金額降至1.7萬億美元，作為向共和黨的讓步，但兩黨仍未達(dá)成一致。白宮在方案中降低了其在高速公路和寬帶方面的支出，并將用于研究和開發(fā)、小企業(yè)和供應(yīng)鏈改進(jìn)的資金移出該一攬子計(jì)劃，轉(zhuǎn)移至其他立法方案。但在籌資來源方面，白宮并未作出讓步，堅(jiān)持提高企業(yè)稅收，并且拒絕了共和黨通過使用費(fèi)，或增加汽油稅等方式提供資金的提議。

5月27日，共和黨參議員正式提出了9280億美元的基建方案，與民主黨提出的資金用途差異較大。共和黨方案中，幾乎都集中于交通、供水系統(tǒng)和寬帶等領(lǐng)域，包括將5060億美元用于道路、橋梁和主要項(xiàng)目、980億美元用于公共交通系統(tǒng)、720億美元用于水利基礎(chǔ)設(shè)施，但不包括拜登政府的優(yōu)先事項(xiàng)，例如 4000 億美元用于家庭醫(yī)療保健、1000 億美元用于電動汽車消費(fèi)者回扣或用于升級住房和學(xué)校的支出。同時(shí)，共和黨人重申反對提高公司稅、對富人群體征稅來支付基建投資。共和黨人再次拒絕了拜登提高公司稅的呼吁，計(jì)劃采用國會已經(jīng)分配的資金或交通用戶費(fèi)來支付基礎(chǔ)設(shè)施成本。

版本三：

5月28日，拜登總統(tǒng)正式向國會提出《2022財(cái)年美國財(cái)政預(yù)算法案》，囊括此前提出的基建計(jì)劃，與白宮在3月31日提出的計(jì)劃規(guī)?；疽恢?。但預(yù)算法案中將支出分?jǐn)傊廖磥?0年，整體支出節(jié)奏呈“倒V型”走勢，初始年份安排不及市場預(yù)期。同時(shí)，拜登計(jì)劃通過一項(xiàng)針對美國制造業(yè)的稅收計(jì)劃，以覆蓋76%的就業(yè)計(jì)劃支出。一方面，取消化石燃料稅收優(yōu)惠。另一方面，將公司稅率由21%提高到28%，呼吁全球最低稅率等。 

版本四：

6月9日，美國眾議院兩黨小組提出將于未來8年內(nèi)支出的1.25萬億美元基建計(jì)劃提案。該計(jì)劃著重加大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資，減少能源、水、電信和退伍軍人住房投資，并刪去住房改造、學(xué)校建設(shè)、護(hù)理服務(wù)、振興制造業(yè)計(jì)劃，更加符合共和黨的傾向。但在資金來源方面，眾議院兩黨小組并未提出具體說明。

3.1 兩黨談判僵局的癥結(jié)何在？

一是，基建計(jì)劃的資金來源，是否借助加稅手段。6月4日，拜登提出放棄上調(diào)企業(yè)稅稅率，用15%最低企業(yè)稅率，換取共和黨支持基建計(jì)劃，但仍然拒絕共和黨參議員提出的向消費(fèi)者收取費(fèi)用，或采用未使用COVID-19 援助資金為基建計(jì)劃提供資金。而共和黨人重申反對拜登加稅方案，會傷害中產(chǎn)階級，并且影響就業(yè)機(jī)會。

二是，基建計(jì)劃的資金投向，是否聚焦于傳統(tǒng)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資。白宮希望擴(kuò)大基建計(jì)劃的支出范圍，包括人力基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如加強(qiáng)家庭醫(yī)療保健，推行綠色基建，解決氣候變化、住房、醫(yī)療保健和兒童貧困問題。而共和黨致力于優(yōu)先推行傳統(tǒng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為道路、橋梁、高速公路、水路、港口、機(jī)場和農(nóng)村寬帶等項(xiàng)目提供資金。共和黨人認(rèn)為可以支持一項(xiàng)有助于減少交通對環(huán)境影響的高速公路法案，但并不贊同摻雜綠色基建的部分。

3.2 基建計(jì)劃闖關(guān)的兩種路徑

一是，兩黨達(dá)成一致，率先通過國會立法。

6月8日，拜登和共和黨代表談判破裂后，眾議院兩黨小組快速推出一項(xiàng)更符合共和黨傾向的基建計(jì)劃，力求兩黨快速達(dá)成一致。拜登希望在今年7月份通過國會推動基建計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)立法。但最終能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于基建計(jì)劃資金來源如何獲得，而這也決定了支出項(xiàng)目究竟該如何分配。

二是，“年度財(cái)政預(yù)算”闖關(guān)， “預(yù)算和解程序”斷后。

拜登將美國加稅計(jì)劃、《美國就業(yè)計(jì)劃》、《美國家庭計(jì)劃》共同納入2022財(cái)年財(cái)政預(yù)算法案，其目的就在于借助財(cái)政預(yù)算流程共同推進(jìn)一攬子計(jì)劃。如若10月1日前參眾兩院尚未達(dá)成一致，預(yù)計(jì)將調(diào)用2022財(cái)年“預(yù)算和解程序”加快推進(jìn)。

我們目前認(rèn)為，由于傳統(tǒng)的交通設(shè)施建設(shè)符合兩黨的共同訴求，在不加稅的情況下，兩黨率先在傳統(tǒng)的地面交通設(shè)施投資達(dá)成協(xié)議的概率較大。而家庭服務(wù)、住房醫(yī)院學(xué)校建設(shè)等領(lǐng)域，或?qū)⒔柚?cái)政預(yù)算程序，配合加稅計(jì)劃進(jìn)一步推行。

近期兩黨開始單獨(dú)推進(jìn)交通基建法案，由于今年9月上一輪交通基建授權(quán)法案面臨到期問題，新一輪交通基建法案亟需推出，但目前兩黨尚未達(dá)成一致。5月24日，美國參議院兩黨就地面交通基建達(dá)成一致，增加對美國高速公路、道路和橋梁等撥款，計(jì)劃在未來五年內(nèi)將地面交通方面撥款提高34%至約3000億美元。6月1日，眾議院交通和基礎(chǔ)設(shè)施委員會在沒有共和黨支持的情況下制定一項(xiàng)為期五年、價(jià)值 5470 億美元的高速公路法案，并重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境問題。6月9日，眾議院小組開始討論這一法案。