拜登基建的三個(gè)絆腳石

本文來自“雪濤宏觀筆記”。

1.9萬億財(cái)政紓困刺激落地后，拜登推出了一個(gè)民主黨版“MAGA”的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃。對于疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、縮小貧富差距、保持美國科技領(lǐng)先這些問題，拜登給出了他的方案——修復(fù)傳統(tǒng)基建、投資新基建和綠色能源、投資人力資本。

拜登的3萬億經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃分為兩份法案：第一份法案全稱為《美國就業(yè)計(jì)劃》(The American Jobs Plan)，將著重解決美國國內(nèi)道路橋梁重建、鄉(xiāng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)寬帶拓寬等基礎(chǔ)建設(shè)改革問題，資金來源為對企業(yè)的增稅;第二份法案為《美國家庭計(jì)劃》，將涉及兒童保育措施、醫(yī)療保健補(bǔ)貼等問題，同時(shí)大概率會包含拜登政府此前提到的提高個(gè)人所得稅的改革。

第一份法案涉及2.35萬億美元支出，預(yù)計(jì)在未來8年內(nèi)完成，平均每年耗資約2900億美元(約占美國GDP的1.4%)，具體涉及三個(gè)領(lǐng)域：

(1)傳統(tǒng)基建領(lǐng)域：投入500億美元修復(fù)破舊磨損的道路以及橋梁;推動第二次鐵路革命，大力投資高鐵，推動鐵路系統(tǒng)電氣化，減少柴油排放;大力發(fā)展公共交通，10年內(nèi)投入100億美元支持低收入地區(qū)的交通項(xiàng)目;改進(jìn)機(jī)場，大力投資貨運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施，推動水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);通過增加公路安全改善計(jì)劃的資金和推進(jìn)道路安全技術(shù)，進(jìn)一步提高美國道路整體安全性;投資200億美元用于鄉(xiāng)村地區(qū)的寬帶建設(shè)，600億資金來擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)的寬帶接入;設(shè)立一個(gè)400億、為期10年的轉(zhuǎn)型項(xiàng)目基金，為龐大復(fù)雜的基建項(xiàng)目提供援助。

(2)綠色能源領(lǐng)域：在未來5年內(nèi)投資50億美元以發(fā)展電池和能源儲備技術(shù)，在未來10年投資4000億美元以推進(jìn)清潔能源(綠色基建)的研究與創(chuàng)新;減少碳排量，到2035年實(shí)現(xiàn)無碳電力部門，到2030年為所有新的商業(yè)建筑設(shè)定新的零凈排放標(biāo)準(zhǔn)。并且在司法部內(nèi)建立一個(gè)新的環(huán)境與氣候司法部，以補(bǔ)充環(huán)境與自然資源部的工作并追究污染者的責(zé)任;投資于可持續(xù)農(nóng)業(yè)和環(huán)境保護(hù)，維護(hù)美國的農(nóng)場和牧場。

(3)人力資本方面：投資4000億美元，用于擴(kuò)大老年人和殘疾人的社區(qū)照護(hù)適用范圍，資金主要針對該行業(yè)中“薪資較低、價(jià)值被低估”的工人，例如女性有色人種。

如果拜登基建計(jì)劃能夠落地，短期將有效提振美國經(jīng)濟(jì)增速，但對企業(yè)加稅可能抑制資本開支，對基建的經(jīng)濟(jì)拉動有所抵消;另外新能源領(lǐng)域相關(guān)支出帶來的經(jīng)濟(jì)拉動可能弱于傳統(tǒng)基建投資。因此這份基建計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)效果首先是再分配，其次才是刺激。

然而，拜登基建計(jì)劃距離落地還有三大障礙。

第一個(gè)障礙來自于加稅。

加稅是美國基建計(jì)劃落地的必要前提。拜登希望通過對企業(yè)的加稅在未來15年內(nèi)籌集超過2萬億美元資金，為《美國就業(yè)計(jì)劃》支付全部費(fèi)用。耶倫在眾議院金融服務(wù)委員會作證時(shí)表示“改變稅收結(jié)構(gòu)將有助于為計(jì)劃中的項(xiàng)目提供資金?！钡谝环莘ò钢饕獙ζ髽I(yè)增稅，邏輯是企業(yè)作為基建的受益主體，應(yīng)為基建計(jì)劃買單。

相關(guān)的企業(yè)稅改革具體涉及五個(gè)方面：企業(yè)所得稅稅率從21%提高到28%。對賬面利潤超過1億美元的公司征收最低稅。將美國公司海外子公司的全球無形資產(chǎn)低稅收收入(Global Intangible Low Tax Income)稅率從10.5%提高一倍至21%。建立制造業(yè)稅收抵免;擴(kuò)大與可再生能源相關(guān)的稅收抵免，結(jié)束對化石燃料的稅收補(bǔ)貼。對“工作崗位轉(zhuǎn)移到國外”的企業(yè)征收10%的附加稅;對“制造回流到美國”的企業(yè)提供10%的“美國制造”稅收抵免。

加稅的障礙來自共和黨的完全反對和民主黨的內(nèi)部分歧。

共和黨方面，完全不支持拜登為資助基建刺激計(jì)劃而提議的上調(diào)企業(yè)稅率方案。共和黨參議院領(lǐng)袖Mitch McConnell將該計(jì)劃比作特洛伊木馬，認(rèn)為該計(jì)劃對美國經(jīng)濟(jì)體最具生產(chǎn)力的部分進(jìn)行加稅將傷害美國企業(yè)。美國眾議院籌款委員會共和黨領(lǐng)袖Kevin Brady認(rèn)為疫情陰云未散，現(xiàn)在是對的企業(yè)增稅的最差時(shí)機(jī)，任何方式的提高稅收都會令美國經(jīng)濟(jì)增長的腳步放緩。

民主黨方面，溫和派Joe Manchin和Jon Tester認(rèn)為立法者要慎重對待增稅，特別是經(jīng)濟(jì)尚處在疫情中、真實(shí)失業(yè)率仍在10%以上時(shí)。Joe Manchin認(rèn)為28%的企業(yè)稅率會損害美國企業(yè)的市場競爭力，要求拜登政府修改企業(yè)稅率至25%，否則他與其他六七名民主黨參議員將不支持該法案。

第二個(gè)障礙來自于兩黨分裂帶來的立法障礙。

由于兩黨在政治議題上高度對立，基建和加稅的立法可能都將受到“阻撓議事”的考驗(yàn)，“預(yù)算協(xié)調(diào)”和廢除“阻撓議事”是通過立法的唯二辦法。

“預(yù)算協(xié)調(diào)”程序在每個(gè)財(cái)年內(nèi)針對直接支出、收入和債務(wù)限額三個(gè)方面各只有一次使用機(jī)會(通常是一并通過)。由于基建法案涉及支出、稅改涉及收入和支出，因此民主黨若想2022財(cái)年一次性通過“預(yù)算協(xié)調(diào)”程序立法，需要將共和黨反對的綠色基建和稅改計(jì)劃合并推出。

共和黨這邊，盡管對翻修傳統(tǒng)基建和民主黨存在共識，但是對于拜登基建計(jì)劃的規(guī)模和其中“綠色基建”部分難以與民主黨人達(dá)成共識。包括西弗吉尼亞州共和黨參議員Shelley Moore Capito、共和黨參議院領(lǐng)袖Mitch McConnell、路易斯安那州共和黨參議員Bill Cassidy在內(nèi)的共和黨參議員擔(dān)心“基建計(jì)劃的實(shí)施范圍超過了他們對基建的定義”，其他共和黨議員如路易斯安那州共和黨參議員John Kennedy擔(dān)心“拜登政府的基建計(jì)劃的預(yù)算過于龐大”。

民主黨這邊，西弗吉尼亞州民主黨參議員Joe Manchin希望“基建計(jì)劃獲得兩黨的共同支持，反對參議院使用‘預(yù)算協(xié)調(diào)’程序投票” 。俄克拉荷馬州民主黨眾議員Kendra Horn認(rèn)為“在危機(jī)時(shí)期使用‘預(yù)算協(xié)調(diào)’對美國人民沒有好處，應(yīng)該找到共同點(diǎn)，在最需要的地方進(jìn)行援助，獲得兩黨的共同支持”。

此外，民主黨還可以選擇廢除“阻撓議事”，這僅需要在參議院擁有51票。但是今年1月初已經(jīng)至少有5位民主黨參議員表示反對改革“阻撓議事”，其中包括加州參議員Dianne Feinstein、蒙大拿州參議員Jon Tester、西弗吉尼亞州參議員Joe Manchin、亞利桑那州參議員Kyrsten Sinema、緬因州參議員Angus King。但由于之前的1.9萬億紓困方案受到共和黨人的刁難，部分民主黨參議員對阻撓議事的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。Angus King表示如果少數(shù)黨利用阻撓議事來阻止多數(shù)黨的任何倡議，規(guī)則的延續(xù)將會變難。Dianne Feinstein表示如果共和黨人濫用規(guī)則，她將對阻撓議事的變革持開放態(tài)度。不過Joe Manchin和Kyrsten Sinema仍反對改革“阻撓議事”。

對民主黨而言，廢除“阻撓議事”也會給他們未來在參議院的影響力帶來風(fēng)險(xiǎn)——畢竟沒有黨派能夠永遠(yuǎn)維持多數(shù)黨地位。目前拜登對阻撓議事的態(tài)度不是廢除，而是希望廢除虛擬阻撓，恢復(fù)talking filibuster，提高阻撓成本;同時(shí)拜登認(rèn)為如果阻撓議事帶來了“全面停頓和混亂”，那么可能會有重大改革。

共和黨的態(tài)度是堅(jiān)決不接受任何修改“阻撓議事”程序的提案。Mitch McConnell甚至威脅“如果民主黨執(zhí)意想要推動阻撓議事的廢除，他將在參議院采取‘焦土政策’”，攻擊一切來自民主黨的提案，使參議院在事實(shí)上陷入完全的停滯狀態(tài)。在共和黨不配合的前提下，拜登基建計(jì)劃之后的重要議案將遭受極大的阻力。

事實(shí)上，無論拜登基建計(jì)劃是分兩步走還是一次性打包，只要民主黨參議員全票通過，最終都會通過共和黨反對的部分，因此對共和黨而言在這場博弈里沒有占優(yōu)策略(dominant strategy)。在這種情況下，共和黨的最優(yōu)策略是拼命阻撓任何民主黨提出的方案，并且拿出可信的威脅比如McConnell提到的“焦土政策”，然后與民主黨進(jìn)行政治交換。

由此推斷，基建計(jì)劃的“完全落地”會遇到一定障礙，內(nèi)部障礙在于參議員Joe Manchin對于反對“預(yù)算協(xié)調(diào)”的態(tài)度有多堅(jiān)定，外部障礙在于共和黨威脅的“焦土政策”有多可信。其結(jié)果，要么是Joe Manchin堅(jiān)決不同意(可能性比較小);要么拜登改變了Joe Manchin的態(tài)度(計(jì)劃可能有小幅修改)，并不顧共和黨的反對和威脅，通過“預(yù)算協(xié)調(diào)”程序?qū)⒒ê图佣惵涞?要么是與共和黨做政治交換(計(jì)劃需要有較大修改)，通過兩黨協(xié)商“部分落地”(可能性也比較小)。

圖1：拜登基建法案的落地障礙

資料來源：天風(fēng)證券研究所繪制

第三個(gè)障礙是紅州和藍(lán)州對于缺乏兩黨共識的基建法案的態(tài)度，將決定基建的具體實(shí)施效果。

一方面，美國傳統(tǒng)基建主要由地方政府投資。當(dāng)前地方政府財(cái)政壓力大，地方政府是否有能力和意愿配合聯(lián)邦政府落實(shí)基建存在不確定性，其中基建資金如何在聯(lián)邦和地方之間分配是關(guān)鍵問題。美國的基建投資具有較強(qiáng)的地方屬性，投資主體和受益主體以地方為主。2019年美國基建投資中，94%為地方政府投資，聯(lián)邦政府投資占比僅6%(圖2)。從結(jié)構(gòu)來看，道路、運(yùn)輸、水電等傳統(tǒng)基建，在聯(lián)邦政府基建投資中占比非常低，主要集中在地方政府的基建投資中(圖3和圖4)。如今在疫情沖擊下，美國地方政府的財(cái)政壓力大幅增加，3月1.9萬億美元的財(cái)政刺激方案中多達(dá)3500億美元用于救助地方財(cái)政。地方政府是否有能力和意愿配合聯(lián)邦政府落實(shí)基建項(xiàng)目，具有較大不確定性。

另一方面，綠色基建項(xiàng)目在紅州尤其是資源州難以獲得支持。拜登的《美國就業(yè)計(jì)劃》包括大力升級老舊建筑，對住所進(jìn)行改造，同時(shí)減少建筑存量的碳足跡，徹底取消石化燃料補(bǔ)貼，大力推廣清潔能源，這些都需要州政府的有力支持，如使用聯(lián)邦政府的排他性分區(qū)法案(exclusionary zoning laws)等。目前美國有12個(gè)州(Arkansas, Arizona, Indiana, Kansas, Montana, Nebraska, Ohio, Oklahoma, South Carolina, Tennessee, Texas and Utah)公開反對拜登的綠色新政，比如得州認(rèn)為能源開采區(qū)域?qū)儆诠灿玫?，不只屬于?lián)邦政府。

圖2：美國州和聯(lián)邦政府基建投資占比

資料來源：WIND，天風(fēng)證券研究所

圖3：聯(lián)邦政府2019年建設(shè)投資結(jié)構(gòu)

資料來源：WIND，天風(fēng)證券研究所

圖4：州政府和地方政府2019年建設(shè)投資結(jié)構(gòu)

資料來源：WIND，天風(fēng)證券研究所

（智通財(cái)經(jīng)編輯：莊禮佳）