中國要怎么應對USMCA協(xié)定下的變局？

本文來自中國外匯，作者：趙亮、周翊，原題《 USMCA協(xié)定下的變局與應對》，本文觀點不代表智通財經(jīng)觀點。

要點

 USMCA協(xié)定不僅是對美、墨、加三個締約國之間利益的重新分配，也會對締約國以外的第三國產(chǎn)生重要影響。

2017年8月，美國對已存續(xù)二十余年的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(North American Free Trade Agreement，下稱“NAFTA”)強行重啟更新談判。在經(jīng)歷了13個月的艱難談判和博弈后，北京時間2018年10月1日，加拿大外長克里斯蒂亞·弗里蘭和美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布加拿大、美國與墨西哥達成了一項“新型的、現(xiàn)代化的21世紀貿(mào)易協(xié)定”——《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》(The United States-Mexico-Canada Agreement，下稱“USMCA”)。USMCA協(xié)定覆蓋了擁有5億人口、經(jīng)濟總量近23萬億美元的地區(qū)，涉及美、墨、加三國每年超過1.2萬億美元的貿(mào)易總額。該協(xié)定的簽署不僅是對美、墨、加三個締約國之間利益的重新分配，也會對締約國以外的第三國產(chǎn)生重要影響。

USMCA的簽署背景

作為USMCA的前身，NAFTA于1994年1月1日生效和實施，宣告由美、墨、加組成的北美自由貿(mào)易區(qū)正式成立，由此創(chuàng)造了一個當時擁有3.6億人口，年經(jīng)濟產(chǎn)出超6萬億美元的世界上最大的區(qū)域經(jīng)濟一體化組織。然而二十多年之后，NAFTA的諸多條款和標準已不能滿足新時期的經(jīng)濟貿(mào)易情況，尤其對作為該協(xié)定核心國的美國而言，更需要為其巨大的貿(mào)易赤字尋找削減的渠道。美國認為，自NAFTA簽訂以來，美國對加拿大、墨西哥之間持續(xù)增大的貿(mào)易逆差影響了其國內(nèi)經(jīng)濟秩序，并讓數(shù)以百萬計的制造業(yè)崗位轉(zhuǎn)移到了薪資水平較低的墨西哥。正因為如此，美國希望借助自身的優(yōu)勢地位強推加拿大、墨西哥兩國重談貿(mào)易協(xié)定。2017年8月，美、墨、加三國開始就NAFTA重新進行談判。在多方因素的共同作用下，三國最終就NAFTA的2.0版本——USMCA初步達成一致。

美國推動簽署USMCA協(xié)定，實際上是其打造以自身為中心的國際貿(mào)易新格局的一部分，旨在為自身爭取更多利益。因此，除了推動簽署USMCA協(xié)定外，美國還在頻繁地推動與其他國家和地區(qū)簽署雙邊貿(mào)易協(xié)定，包括在2018年8月27日與墨西哥初步達成的《美墨貿(mào)易協(xié)定》，在2018年9月24日與韓國正式簽署的新版《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》，以及正在與歐盟、日本積極開展的三邊貿(mào)易協(xié)定的談判等。

USMCA的主要內(nèi)容

USMCA的協(xié)議文本包括市場準入、原產(chǎn)地規(guī)則、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易救濟、投資、數(shù)字貿(mào)易、爭端解決、知識產(chǎn)權(quán)等34個章節(jié)，還包括美墨、美加就部分問題達成的附加雙邊協(xié)議，共1812頁。其可以看作是TPP(Trans-Pacific Partnership Agreement，跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定)和NAFTA的疊加：一方面，USMCA在NAFTA的基礎上對規(guī)則作了一些調(diào)整;另一方面，USMCA又與TPP高度契合，重合章節(jié)多達25處，在知識產(chǎn)權(quán)保護、原產(chǎn)地規(guī)則、勞工福利等方面都可以看到TPP的烙印。從最終確定的條款看，對USMCA的協(xié)議文本，可以從兩個層面來理解：第一層，對內(nèi)而言，USMCA是美、墨、加三國互相博弈和妥協(xié)的產(chǎn)物;第二層，對外而言，限制美、墨、加三國以外的圈外國家是USMCA的一大重要目標。

三國互相博弈妥協(xié)

在USMCA的簽訂過程中，由于美、墨、加三國的利益訴求各有不同(見附表)，起初的談判并不順利。美國先是借助其貿(mào)易優(yōu)勢地位與墨西哥達成初步原則性協(xié)議，但在隨后與加拿大的談判中，卻因美、加之間的分歧較大，談判一度陷入僵局并延期。為打破僵局，美國甚至威脅加拿大若不在延期截止日(當?shù)貢r間9月30日)午夜之前簽署修訂后的協(xié)議，美、墨將單獨達成雙邊協(xié)定，同時美國還會對從加拿大出口至美國的汽車加征關(guān)稅。最后，在截止日期的前幾個小時，在美、加兩國分別對貿(mào)易爭端解決機制和乳制品市場開放問題做了讓步后，加拿大終于同意加入此前美國與墨西哥達成的貿(mào)易協(xié)議，USMCA就此達成。從最終的協(xié)議看，美國在貿(mào)易上做出的讓步最小，墨西哥、加拿大則更多地更改了原有政策，以迎合美國的要求。原因在于，NAFTA帶來的貿(mào)易額占墨、加兩國GDP的40%—50%，卻只占美國的5%，這種不平衡使兩國缺少對美談判的籌碼。具體來看，相較于NAFTA，USMCA的變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是汽車制造業(yè)。為了緩解美國整車企業(yè)和美、加兩國汽車及零部件商不斷向墨西哥轉(zhuǎn)移產(chǎn)能的狀況，進而平衡墨西哥的人力成本優(yōu)勢，USMCA要求于2023年起，汽車及零部件的40%必須要由時薪16美元以上的高工資工人生產(chǎn)方可享受零關(guān)稅。而根據(jù)美國汽車研究中心(Center for Automotive Research)的數(shù)據(jù)(見附圖)，目前墨西哥汽車行業(yè)的時薪在3.41—7.34美元，加拿大汽車行業(yè)的時薪在20.7—28.98美元。根據(jù)墨西哥的估計，目前在墨西哥生產(chǎn)并對美出口的汽車中，約有30%的汽車都不符合USMCA上述關(guān)于時薪的標準。這就意味著，在汽車零部件環(huán)節(jié)，墨西哥需要在制造成本和享受輸美免稅之間取得更加艱難的平衡?？梢灶A見，為了符合USMCA協(xié)議的免稅規(guī)范，未來在墨西哥的部分零部件產(chǎn)能將會回流到美國和加拿大，從而增加美、加工人的就業(yè)機會，利好當?shù)氐钠囍圃鞓I(yè)。

二是乳制品等行業(yè)。根據(jù)USMCA的規(guī)定，加拿大將做出妥協(xié)，逐步取消“class 6”和“class 7”的乳品定價協(xié)議，向美國開放約3.59%的乳制品市場份額。該數(shù)字略高于美國簽署TPP時3.25%的份額。根據(jù)美銀美林全球研究報告的估計，這將使美國對加拿大的出口增加7000萬美元，相當于美國GDP的0.0003%。此外，加拿大將對其脫脂奶粉、乳蛋白濃縮物和嬰兒配方奶粉超過商定限額的出口量征收出口費用，這將有利于美國生產(chǎn)商擴大其在海外的銷售;同時，在家禽業(yè)上，加拿大同意對美國的雞肉、火雞以及雞蛋至少開放7.5%的市場份額。

三是知識產(chǎn)權(quán)保護與數(shù)字貿(mào)易。USMCA將版權(quán)條款延長至作品創(chuàng)作者過世后的70年(NAFTA約定為50年)。此外，USMCA將生物制藥的專利保護期統(tǒng)一協(xié)調(diào)至10年(原先墨西哥為5年，加拿大為8年，美國為12年)。USMCA還通過增加新條款，試圖解決現(xiàn)代數(shù)字經(jīng)濟面臨的一些問題，例如對互聯(lián)網(wǎng)公司進行保護，不對用戶的創(chuàng)作內(nèi)容負責，同時禁止對數(shù)字音樂和電子書等收稅等。

四是協(xié)定的重新談判和爭端解決機制。USMCA第34章的最終條款在NAFTA的日落條款(Sunset Clause)基礎上，規(guī)定協(xié)定本身的有效期為16年，且每6年開啟一次重新談判，就協(xié)議內(nèi)容進行評估并對相關(guān)問題進行磋商，進而決定是否繼續(xù)實施該協(xié)議;同時，要求三國不得撕毀該協(xié)議。此外，在加拿大的竭力爭取之下，爭端解決機制也得以保留。NAFTA原有的三類爭端解決機制，除第11章有關(guān)投資者與國家之間爭端解決的內(nèi)容被USMCA剔除外，第19章涉及的審理國家反傾銷、反補貼稅案件和第20章關(guān)于解決國家間勞動力爭端的相關(guān)內(nèi)容，均在USMCA中得以保留。

除上述內(nèi)容外，USMCA協(xié)議中值得注意的變化還包括規(guī)定墨西哥對本國地下的所有碳氫化合物擁有直接且不可剝奪的經(jīng)營權(quán)，從而保障了墨西哥的能源權(quán)益。此外，針對加拿大和墨西哥出口到美國的鋼鋁產(chǎn)品的關(guān)稅，USMCA約定在協(xié)定簽署后，美國總統(tǒng)將有60天時間向美國國會匯報為遵守此協(xié)定而需要美國法律作出的改變，以保持目前的關(guān)稅條款不變，從而為三國的后續(xù)談判留出一定的空間。

限制USMCA圈外國家

盡管美、墨、加三國在達成協(xié)定的過程中有博弈、有妥協(xié)，甚至有激烈的談判交鋒，然而不可否認的是，USMCA仍然使三國成為世界經(jīng)濟格局中帶有貿(mào)易保護主義色彩的利益共同體。在此基礎上，考慮到美、墨、加三國的集體利益，尤其是美國利益至上的原則，USMCA呈現(xiàn)出一些限制圈外國家和經(jīng)濟體的特點。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是“非市場經(jīng)濟國家”條款。從USMCA條款的規(guī)定來看，其在第32章第10節(jié)(下稱32.10條款)中對締約國與“非市場經(jīng)濟國家(Non-Market Country)”的自由貿(mào)易協(xié)定談判進行了限制，規(guī)定協(xié)議的任一成員國如果與“非市場經(jīng)濟國家”簽署自貿(mào)協(xié)定，需要提前三個月將締約目標通知協(xié)議的其他成員國，并在與非市場化經(jīng)濟體正式締約至少30日前，將新簽署的協(xié)議全文(包括所有附件以及附加條款)提交其他成員國審查，以確定該成員國與非市場經(jīng)濟國家所簽署的自貿(mào)協(xié)定是否會對USMCA產(chǎn)生影響。其他成員國如果認為協(xié)議涉及“非市場經(jīng)濟國家”，可以提前六個月通知該協(xié)議簽署國終止并退出USMCA，以兩方協(xié)議替代原有的三方協(xié)議。

盡管USMCA對于“非市場經(jīng)濟國家”并沒有給出官方的定義，但在中美貿(mào)易摩擦升級的大背景下，業(yè)內(nèi)普遍認為“非市場經(jīng)濟國家”明顯指向中國。32.10條款的規(guī)定，使美國可以有效控制加拿大或墨西哥與中國簽訂任何貿(mào)易協(xié)議，其作用堪比公司并購中用以對抗惡意收購的“毒丸條款(poison pill)”，使得加拿大和墨西哥將在中美貿(mào)易摩擦中被迫跟隨美國的腳步。

而有了32.10條款這一先例，在其他貿(mào)易協(xié)議中加入此項條款將變得更加容易。在正在進行的美日、美歐等貿(mào)易談判中，不排除美國以USMCA相關(guān)條款作為范本進行復制，以自身的經(jīng)濟優(yōu)勢地位迫使其他國家和地區(qū)在中美貿(mào)易爭端中與其保持同一立場，進而對中日韓自由貿(mào)易協(xié)定以及區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)的談判產(chǎn)生影響。

二是免稅豁免配額保護與原產(chǎn)地規(guī)則。USMCA通過對協(xié)議條款進行巧妙的設計，意圖實現(xiàn)汽車制造業(yè)的回歸：一方面，如果美國出于國家安全原因?qū)θ蛘魇掌囘M口關(guān)稅，墨西哥和加拿大可以分別獲得每年1080億美元和324億美元的汽車零件免繳稅豁免配額，以及各自260萬輛整車免繳稅的豁免配額，從而使兩國基本得以免受關(guān)稅威脅;另一方面，USMCA對汽車零件及原材料的原產(chǎn)地標準進行了嚴苛的限定：按照第四章原產(chǎn)地規(guī)定附錄4-B中的汽車商品原產(chǎn)地規(guī)則，成員國的汽車及零部件制造商如果想要獲得北美區(qū)內(nèi)的零關(guān)稅優(yōu)惠，就必須將原產(chǎn)于北美的乘用車、輕型卡車和零部件區(qū)域價值含量(Regional Value Content)由原先NAFTA所規(guī)定的62.5%提升至75%，重型卡車及零部件的區(qū)域價值含量提升至70%，且至少70%用于生產(chǎn)汽車的鋼鐵和鋁要來自這三個國家。

USMCA關(guān)于汽車領(lǐng)域原產(chǎn)地標準的提高，以及有關(guān)免稅豁免配額的規(guī)定，在利好USMCA成員國的同時，將對包括中國在內(nèi)的USMCA成員國以外國家的相關(guān)工業(yè)品的出口造成影響，特別是對當前汽車產(chǎn)業(yè)全球供應鏈會造成影響。美國、加拿大和墨西哥均是中國汽車零部件的主要出口市場。根據(jù)中商產(chǎn)業(yè)研究院的報告，2017年，美、墨、加三國在中國汽車商品(含汽車零件、汽車等)出口目的國的排名分別為第一(美國，出口額176.23億美元)、第三(墨西哥，出口額35.07億美元)和第九(加拿大，出口額16.49億美元)，合計占中國汽車商品出口總額的27.31%。

針對USMCA的應對舉措

面對USMCA在WTO框架外杜撰所謂的“市場經(jīng)濟國家”和“非市場經(jīng)濟國家”等概念的行為，中國需要在現(xiàn)有基礎上繼續(xù)釋放經(jīng)濟活力，提升市場開放程度。當前，“一帶一路”建設正在持續(xù)深入推進，中國已與105個國家簽署了123份共建協(xié)議，貿(mào)易額達5萬億美元，投資額達700億美元;此外還與東盟、新加坡、巴基斯坦、新西蘭、智利、秘魯、哥斯達黎加、冰島、韓國等國家和地區(qū)簽訂了自貿(mào)協(xié)定，與USMCA的成員國——加拿大、墨西哥，也在積極探討加深雙邊貿(mào)易關(guān)系。未來中國可進一步擴大自貿(mào)協(xié)定的覆蓋范圍，加大對外開放進程，秉持開放包容的原則吸引貿(mào)易伙伴，積極融入USMCA以外的國際貿(mào)易市場，進一步鞏固自身的優(yōu)勢領(lǐng)域。

而面對USMCA針對汽車等相關(guān)產(chǎn)業(yè)設定的原產(chǎn)地規(guī)則，中國企業(yè)也要進行深入研究。一直以來，美國的優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則都非常復雜，其在WTO的《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》所約定的基本原則之外，還會加入相應的特殊條款來防范第三國“搭便車”的行為。同樣，USMCA有關(guān)原產(chǎn)地規(guī)則的約定，也是旨在杜絕第三國利用加拿大和墨西哥作為跳板來利用USMCA的協(xié)定稅率進入北美市場。而相較于美國在原產(chǎn)地規(guī)則上的運用經(jīng)驗，中國企業(yè)對于原產(chǎn)地規(guī)則的認識和運用還有待進一步提高。未來，中國企業(yè)一方面可以通過擴大國內(nèi)市場投入、開拓USMCA圈外市場等手段來減少USMCA所帶來的不利影響;另一方面，還可以加大對原產(chǎn)地規(guī)則的研究和運用，通過對供應鏈安排的合理優(yōu)化，提升自身在國際貿(mào)易中的主動性。

（編輯：劉懷洋）