深入逐條解讀，民促法送審稿為何如此大威力?

本文來源微信公眾號“小草消費升級研究”，作者吳勁草。原標題：《深入逐條解讀<8月10日民促法實施條例(修訂草案)(送審稿)>》。

筆者按：自從2015年起，“民促法修法”這個事，就成了一個IP，涉及利益太過廣泛，但具體操作上存在著巨大的模糊空間，筆者有幸經(jīng)歷了2015年開始的三年修法路。也見證了這三年修法過程當中，教育產(chǎn)業(yè)的巨大變革。8月10日這一篇送審稿中，有一些牽動人心的條例，我認為有必要進行一個客觀的解讀。

2018年8月10日，中國司法部官網(wǎng)發(fā)布了①《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》，并配套發(fā)布了②《關于《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》的起草說明》和③《司法部關于《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》公開征求意見的通知》兩篇文件，一共三篇文件。

條例制定背景

自2016年11月7日，民辦教育促進法三審通過之后，理論上“民促法修法”這個事就通過了。理論上“民促法正式施行時間”是2017年9月1日。各種操作理應落地。但是事實上，因為涉及的利益方過于廣泛，讓主管部門也很難辦，于是至今為止大部分具體操作采取“拖字訣”，到現(xiàn)在為止，營利性，非營利性的具體登記方法，都沒有一個確定的方案，大部分學校，也采取“既非營利性學校，也未明確登記為非營利性學?！钡木S持現(xiàn)狀態(tài)度。

我們認為，本次，依然沒有對具體營利性&非營利性登記有一個明確的方案，只有看到“去某某級別民政部門登記”，或者“去某某級別教育主管部門登記”或者“去某某級別工商主管部門登記”，給出了詳細登記流程，才會真正引發(fā)實質(zhì)上的登記管理變化。

而與此同時，2016年11月7日起，民辦教育的營利性得到了確權，2017年起，十余家中國民辦教育公司(辦學范圍包括幼兒園，中小學，高校)紛紛在港股和美股上市，通過VIE協(xié)議控制的形式來實現(xiàn)控制關系的一體化。

本次條例是一個什么規(guī)格的文件?

本次條例的名稱是《民促法實施條例(修訂草案)(送審稿)》，所以，首先，這是一個送審稿，還需要不斷修訂，其次，配套發(fā)布了《司法部關于《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》公開征求意見的通知》，其后預計還會進行相當?shù)男抻啞Ａ硗庑枰⒁獾氖?，本文件是司法部出臺的，而非此前的教育部。而在發(fā)布送審稿的同時，發(fā)布了一個征求意見，這個是比較罕見的操作。

重點條例解讀：

第七條：公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校的，應當經(jīng)主管部門批準，并不得利用國家財政性經(jīng)費，不得影響公辦學校教學活動，不得以品牌輸出方式獲得收益。

第七條國金解讀——學校品牌使用的規(guī)定：此前，很多民辦學校是使用公辦品牌，比如XX學校(某知名公辦學校)XX分校這樣的模式來完成的，本次條例原則上禁止了這種行為，一方面也是希望“以民辦模式來打造民辦品牌”，具體操作上也是這樣的，宇華教育旗下的學校在上市前，就改掉了北大附中河南分校的稱呼，全面統(tǒng)一改為“宇華教育”品牌。這也體現(xiàn)了民辦品牌精神的落地。對于高校來說，很多民辦高校此前是以“公辦大學獨立學院”的形式存在的，我們認為本條或加速推進獨立學院的轉(zhuǎn)設工作。

第十二條：同時舉辦或者實際控制多所民辦學校、實施集團化辦學的社會組織應當具有法人資格，具備與其所開展辦學活動相適應的資金、人員、組織機構等條件與能力，并對所舉辦民辦學校承擔管理和監(jiān)督職責。實施集團化辦學的，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦學校。

集團化辦學的社會組織向集團內(nèi)民辦學校提供教材、課程、技術支持等服務以及統(tǒng)一組織教育教學活動的，應當符合國家有關規(guī)定并建立相應的質(zhì)量標準和保障機制。

集團化辦學的社會組織不得濫用支配地位，排除、限制競爭，所屬民辦學校應當依法獨立開展辦學活動，存續(xù)期間所有資產(chǎn)由學校依法管理和使用。

此外，在《送審稿起草說明中》，也專門提到：針對實踐中存在的同一舉辦者同時舉辦多所民辦學校等集團化辦學的現(xiàn)象，《送審稿》在第十二條承認已經(jīng)客觀存在的集團化辦學行為。為防止風險，同時提出五點要求：一是集團化辦學的舉辦者應當具有法人資格;二是要具備相應的條件與能力，對所舉辦民辦學校要承擔管理和監(jiān)督職責;三是提供的教材、課程、技術支持等服務以及統(tǒng)一組織教育教學活動的，應當符合國家有關規(guī)定并建立相應的質(zhì)量標準和保障機制;四是所屬民辦學校應當依法獨立開展辦學活動。五是不得通過兼并收購、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦學校。集團化辦學的社會組織不得濫用支配地位，排除、限制競爭。

第十二條國金解讀——集團化辦學和并購管理的規(guī)定：這一條是潛在影響可能最大的一條，“實施集團化辦學的，不得通過收購兼并，加盟連鎖，協(xié)議控制方式控制非營利性學?！?，如果簡單粗暴的理解，那就是“非營利性學校不能并購了，那中小學受影響比高校大，因為中小學1-9年級必須是非營利性的”。

但這里面有三層含義其實是不清晰的

①第一層是——什么是集團化辦學?此前的相關釋義是——20世紀90年代提出，集團化辦學指“以行政指令為主，兼顧學校共同意愿，將一所名校和若干所學校組成學校共同體(名校集團)，以名校為龍頭，在教育理念、學校管理、教育科研、信息技術、教育評價、校產(chǎn)管理等方面統(tǒng)一管理，實現(xiàn)管理、師資、設備等優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。各名校集團以名校校長為領銜校長，由專家顧問、各校區(qū)校長組成的決策機構負責學校共同體的整體規(guī)劃，并形成相應的執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督反饋系統(tǒng)。名校和各校之間既有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和管理，以保證同樣的教育品質(zhì)，各校之間又相對獨立，追求各自的辦學特色，實現(xiàn)互惠互助，共同成長。”

我們簡單的理解，集團化辦學是20世紀90年代提出的，“一個名校帶很多其他學校”的這種模式，這與上市公司層面的“同一控制旗下的學校集團”是不是一回事，可能還需要進行討論。

②第二層是——收購兼并，加盟連鎖，協(xié)議控制，到底該如何界定?收購兼并的主體是什么?是學校辦學主體，還是學校外部管理咨詢公司主體，還是變更學校舉辦人?這個一直以來，沒有一個明確的定義?但是本次重點提到了“協(xié)議控制的方式”，也就意味著，如果監(jiān)管進一步趨嚴，至少對于“民辦初中小學”來說，依靠外延并購的思路發(fā)展是遇到些問題的，而更需要依靠內(nèi)生的增長。

③第三層是——營利性&非營利性的分類管理，到底什么時候能落地?那么現(xiàn)在的民辦學校是營利性，還是非營利性?很多人可能會認為“是非營利性，有一部分需要轉(zhuǎn)成營利性”，理論上來說，高校，高中，幼兒園可以聲明為營利性，初中和小學，只能聲明為非營利性，

但是實際上，現(xiàn)在大部分學校，“既沒有聲明是營利性”，“也沒有聲明是非營利性”，大體采取的是一種“維持現(xiàn)狀”的態(tài)度。因為現(xiàn)在對于具體學校，既沒有動力去做這個聲明，也沒有具體的登記方法可以依照。

但是如果本次《送審稿》確實按此來操作，那么可以預見的影響是——高校和幼兒園，大概率會去想辦法去申報為營利性，那么未來有效稅率可能會提升一些，同時對于劃撥土地可能需要也進行一個轉(zhuǎn)設，對高校的實際影響是相對少的。而對于K12學校，則會更多考慮維持VIE的方式，更多的以內(nèi)生為方向去進行發(fā)展。

第十五條：設立招收幼兒園、中小學階段適齡兒童、少年，實施與學校文化教育課程相關或者與升學、考試相關的補習輔導等其他文化教育活動的民辦培訓教育機構，應當依據(jù)民辦教育促進法第十二條的規(guī)定，由縣級以上人民政府教育行政部門審批。

設立實施語言能力、藝術、體育、科技、研學等有助于素質(zhì)提升、個性發(fā)展的教育教學活動的民辦培訓教育機構，以及面向成年人開展文化教育、非學歷繼續(xù)教育的民辦培訓教育機構，可以直接申請法人登記，但不得開展第一款規(guī)定的文化教育活動。法律、法規(guī)、國務院行政規(guī)范性文件另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

民辦培訓教育機構應當具備與所實施教育活動相適應的場地、設施設備、辦學經(jīng)費、管理能力、課程資源、相應資質(zhì)的教學人員等，具體辦法由省級人民政府教育行政部門會同有關部門制定。

第十五條國金解讀——民辦培訓辦許可證的規(guī)則：這一條難得的，給予了培訓機構“去哪登記”這個具體的操作方案，可以認為是一個“落地程度較高”的法案提案?？傮w來說，是對民辦培訓機構有了更具體，或者說，更強勢的管理?！懊褶k培訓機構辦證”是一個說了兩年多的問題了，我的觀點是，宜早不宜遲。

第十六條：利用互聯(lián)網(wǎng)技術在線實施學歷教育的民辦學校，應當取得同級同類學歷教育的辦學許可和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營許可。

利用互聯(lián)網(wǎng)技術在線實施培訓教育活動、實施職業(yè)資格培訓或者職業(yè)技能培訓活動的機構，或者為在線實施前述活動提供服務的互聯(lián)網(wǎng)技術服務平臺，應當取得相應的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營許可，并向機構住所地的省級人民政府教育行政部門、人力資源社會保障部門備案，并不得實施需要取得辦學許可的教育教學活動。

實施培訓教育活動的互聯(lián)網(wǎng)技術平臺，應當對申請進入平臺的機構或者個人的主體身份信息進行審核和登記。

第十六條國金解讀——互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)則-變得更嚴：十六條里一方面是說，“學科&學歷培訓”的在線教育，除了需要取得互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營許可，還需要取得教育相關部門的的許可，而對于素質(zhì)化或者職業(yè)化的在線教育，只需要取得互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營許可，不需要教育許可。至于英語教育，我傾向于認為只需要取得互聯(lián)網(wǎng)許可。

第三十一條：實施學前教育、學歷教育的民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權，可以在審批機關核定的辦學規(guī)模內(nèi)，自主確定招生的范圍、標準和方式，與公辦學校同期招生。義務教育階段的民辦學校應當主要在審批機關管轄的區(qū)域內(nèi)招生，有寄宿條件的可以跨區(qū)域招生?？鐓^(qū)域招生的比例和數(shù)量，應當向當?shù)亟逃姓块T備案。招收接受高等學歷教育學生的應當遵守國家有關規(guī)定。

第三十一條國金解讀——保障民辦學校自主招生權：這一條核心的內(nèi)容就是“保障民辦學校的自主招生權”，這一個也是25年民辦教育改革的一個重大成果。

總結(jié)：第十二條應該是潛在影響最大的一條，這里面折射出一個問題：即現(xiàn)在的學校，大部分既沒有聲明為營利性也沒有聲明為非營利性，也體現(xiàn)出民促法落地的操作性缺失和動力缺失。那么如果第十二條從嚴執(zhí)行，并配套加強營利性&非營利性管理的落地的話，我們預計，未來高校和幼兒園大概率會聲明為營利性，以保證其并購擴張發(fā)展，故高校和幼兒園有效稅率預計會一定程度提高，此外，劃撥土地可能會有一些性質(zhì)變化的過程，而K12學校，大概率會選擇以內(nèi)生發(fā)展作為其主要發(fā)展的路徑。

如果這個法案從嚴執(zhí)行，學校集團的發(fā)展，可能是會一定程度上放緩的，主要體現(xiàn)在并購層面的放緩，但對于辦學者和投資者來說，其利空因素，倒也不必恐慌，因為對于地方政府來說，供需關系是存在缺口的，財政資源的投入不足，使得一線，二線和三線等人口流入的城市，中小學，和高校(尤其是中小學)，都是供不應求的，所以地方政府需要民辦資本去補充學校，但是這個地方就出現(xiàn)了一定程度的政策矛盾，地方政府需要民辦資本進行學校的補充的環(huán)境，近5年可能都不會有明顯的改善，所以具體操作上的尺度問題，可能也不必那么悲觀。

對于高校來說：如果營利性轉(zhuǎn)設配套進度能跟上，那么高校大概率會選擇營利性轉(zhuǎn)設，那么就是有效稅率提高，加上土地上的一些補足，對于并購來說，只是并購流程的一些修正，甚至對于并購是利好。最壞的影響也不會太壞。

對于K12學校來說：營利性的問題出現(xiàn)了政策矛盾，我們認為K12學校目前會維持現(xiàn)狀，內(nèi)生性的發(fā)展應該不會受到太多阻礙。但政策本身有解釋不清楚的地方，這個一時半會可能政策操作方向還看不清。對于現(xiàn)在經(jīng)營者的動作，我們認為未來可能有兩種可能，一種是就按現(xiàn)狀繼續(xù)推進，第二種是分離幼兒園和高中部分，轉(zhuǎn)設為營利性，有效稅率提高，而1-9年級部分，還是按照管理服務的方法來進行，但是需要細化管理服務的內(nèi)容(這一點和4月份的法條是相關的)。

對于地方政府來說：因為人口結(jié)構(2006-2017人口回暖和一二三線城市人口的流入)和撤校并校(1990-2010，適齡人口下滑使得出現(xiàn)全國性的撤校并校)的原因，現(xiàn)在形成了地方不論是K12學校還是高校，都有相當大的供不應求，地方財政投入都是不足的，需要民辦來補充，這個情況未來5年內(nèi)都會存在。因為這個法條具體操作，還是交由地方政府的。所以如果這個法條在后續(xù)推進中，保持當天的模糊不清的狀態(tài)，那么實際落地可能會出現(xiàn)相當大的困擾，所以也有比較大的概率，會維持現(xiàn)狀，實際在地方推進較慢。（編輯：劉瑞）