美聯(lián)儲獨立性風波

本文來自“宏觀亮語”，作者為解運亮、毛健，本文觀點不代表智通財經(jīng)觀點。

摘要

8月1日，在美聯(lián)儲降息25bp并進行相對鷹派的表態(tài)后，特朗普發(fā)表言論“鮑威爾讓我們失望，市場需要漫長的降息周期”，使白宮和美聯(lián)儲的矛盾面臨升級。8月5日，四位美聯(lián)儲前主席保羅·沃爾克，艾倫·格林斯潘，本·伯南克和珍妮特·耶倫聯(lián)合署名發(fā)表文章《美國需要一個獨立的美聯(lián)儲》，提出“美聯(lián)儲及其主席必須獨立行動并服務于經(jīng)濟的最大利益，不受制于短期政治壓力影響，尤其是免于因政治因素而被降職或撤職的威脅”。

我們發(fā)現(xiàn)，以往美國政府對美聯(lián)儲大多采取私下施壓方式，較少公開評價美聯(lián)儲，但特朗普政府上臺以來，對美聯(lián)儲的公開批評增多。聯(lián)邦儲備法案賦予了總統(tǒng)降職或免職美聯(lián)儲主席的權力，但必須出于正當法律事由。美聯(lián)儲及其主席具有獨立的貨幣政策決定權，但行使權力時要受到國會和財政部的制約。

歷史上雖沒有美聯(lián)儲主席被免職的先例，但美聯(lián)儲主席有時受制于短期政治壓力，會按照政府的意愿采取行動，喪失一定獨立性。歷史上被認為比較“政治化”的美聯(lián)儲主席，任期相對較短，遭受的批評更多，從實際部門到學術界都更傾向于保持中央銀行相對政府部門的獨立性，政府想要免職美聯(lián)儲主席可能面臨較大的司法、輿論困難和不確定性，但不能完全排除這一可能。

風險提示：美聯(lián)儲獨立性不及預期。

正文

歷史上美聯(lián)儲和政府之間經(jīng)常存在分歧，特朗普上任后更是接連對兩任美聯(lián)儲主席表達不滿。8月1日，在美聯(lián)儲降息25bp并進行相對鷹派的表態(tài)后，特朗普再次發(fā)表言論“鮑威爾讓我們失望，市場需要漫長的降息周期”，使白宮和美聯(lián)儲的矛盾面臨升級。

8月5日，四位美聯(lián)儲前主席保羅·沃爾克，艾倫·格林斯潘，本·伯南克和珍妮特·耶倫聯(lián)合署名發(fā)表文章《美國需要一個獨立的美聯(lián)儲》，提出“美聯(lián)儲及其主席必須獨立行動并服務于經(jīng)濟的最大利益，不受制于短期政治壓力影響，尤其是免于因政治因素而被降職或撤職的威脅”。

當前特朗普政府與美聯(lián)儲之間的關系如何?聯(lián)邦儲備法案對美聯(lián)儲理事及主席的任職和免職是怎樣規(guī)定的?美聯(lián)儲及其主席行動受到哪些限制?歷史上美聯(lián)儲主席與政府的關系與其任期長短是否存在聯(lián)系?我們將對以上幾個問題進行分析總結。

我們發(fā)現(xiàn)：以往美國政府對美聯(lián)儲大多采取私下施壓方式，較少公開評價美聯(lián)儲，但特朗普政府上臺以來，對美聯(lián)儲的公開批評增多。聯(lián)邦儲備法案賦予了總統(tǒng)降職或免職美聯(lián)儲主席的權力，但必須出于正當法律事由。美聯(lián)儲及其主席具有獨立的貨幣政策決定權，但行使權力時要受到國會和財政部的制約。

歷史上雖沒有美聯(lián)儲主席被免職的先例，但美聯(lián)儲主席有時受制于短期政治壓力，會按照政府的意愿采取行動，喪失一定獨立性。歷史上被認為比較“政治化”的美聯(lián)儲主席，任期相對較短，遭受的批評更多，從實際部門到學術界都更傾向于保持中央銀行相對政府部門的獨立性，政府想要免職美聯(lián)儲主席可能面臨較大的司法、輿論困難和不確定性，但不能完全排除這一可能。

一、特朗普政府上臺后多次公開批評美聯(lián)儲主席

之前的美國政府大多采取私下向美聯(lián)儲施壓的方式來影響美聯(lián)儲決策，例如1984年里根曾在總統(tǒng)圖書館私下會見保羅·沃爾克，要求美聯(lián)儲不要在大選前加息；尼克松曾私下暗示過當時的美聯(lián)儲主席阿瑟·伯恩斯要求降息來提振經(jīng)濟，政府較少公開對美聯(lián)儲決策發(fā)表意見。然而特朗普政府上臺后，對美聯(lián)儲大多采取公開批評的方式，在采訪和公眾平臺多次表達對兩屆美聯(lián)儲主席的不滿。

(一)特朗普對前主席耶倫的公開批評

2016年5月5日，特朗普在接受NCBC采訪時表示：如當選美國總統(tǒng)，將在美聯(lián)儲主席耶倫2018年任期結束時將其撤換，但他稱“對耶倫并無敵意，她是一個非常有能力的人，但她不是共和黨人”。2016年9月12日，特朗普進一步稱美聯(lián)儲主席耶倫明顯帶有政治傾向，其所為奧巴馬所想，美聯(lián)儲一點都不獨立。耶倫人為地壓低利率，而低利率對美國來說是一個巨大的問題，通過保持低利率，美聯(lián)儲制造了股票市場虛假繁榮的景象，耶倫應該以利率政策為恥。

9月27日在和希拉里的電視辯論中，特朗普又一次提出“美聯(lián)儲比國務卿克林頓更具有政治色彩，耶倫將利率維持在如此低位是一個政治決定”。耶倫也表示美國財政赤字激增的罪魁禍首是特朗普的減稅法，并稱特朗普“并不理解經(jīng)濟政策”。耶倫在4年任期屆滿時并未獲得下一任美聯(lián)儲主席提名，成為美聯(lián)儲近40年來第一個沒有被總統(tǒng)要求連任的美聯(lián)儲主席。

(二)特朗普對現(xiàn)主席鮑威爾的公開批評

2018年2月5日，由特朗普提名的鮑威爾接任美聯(lián)儲主席。11月28日，特朗普表示：美聯(lián)儲的加息正在傷害美國經(jīng)濟，美股的暴跌和通用汽車的關廠裁員計劃都應當歸咎于美聯(lián)儲，對任命鮑威爾的選擇一點都不滿意，認為“美聯(lián)儲做的事情實在錯的太離譜了”。鮑威爾上任后，特朗普曾多次表示對鮑威爾治下的美聯(lián)儲加息表示不滿，希望鮑威爾是一個愿意“放水”的美聯(lián)儲主席，感念一下其提名者，而不是持續(xù)加息。

6月，特朗普提出如果鮑威爾不采取加息和“量化緊縮”的措施，甚至放松政策，GDP將高出1.5個百分點，美國股市將上漲1萬點；并稱不只是鮑威爾，美聯(lián)儲內(nèi)部很多人不愿聽從他的建議，加息的步伐太快；每個月資產(chǎn)負債表以500億美元的規(guī)模縮小“太可笑了”，他認為美聯(lián)儲量化縮表和很多其他央行向市場注入流動性的行為背道而馳。

6月24日，特朗普又將美聯(lián)儲比喻為固執(zhí)的孩子，稱美聯(lián)儲在6月19日維持利率不變是搞砸了；26日又稱美聯(lián)儲的貨幣政策太瘋狂，不該把利率上調(diào)到這么高，“歐洲央行在撒錢，美聯(lián)儲卻在收回資金，應該讓歐央行行長德拉基來當美聯(lián)儲主席”。7月5日，特朗普發(fā)布推特：“如果美聯(lián)儲降低利率，我們的經(jīng)濟將如火箭般飛速增長。但是我們支付了很多利息，這是不必要的。美聯(lián)儲不知道他們在做什么，但這也無關緊要。”

特朗普政府不僅在貨幣利率政策上與美聯(lián)儲主席存在分歧，他甚至考慮過對鮑威爾采取降職或免職的可能。2019年4月，特朗普就曾考慮用前美聯(lián)儲理事kevin Warsh取代鮑威爾。6月，特朗普在接受ABC News采訪時提出：如果我們有一個不同的人執(zhí)掌美聯(lián)儲，美國經(jīng)濟和股市都可以表現(xiàn)得更好。6月19日，消息稱特朗普今年早些時候曾要求白宮律師探討他撤換鮑威爾擔任美聯(lián)儲主席的選擇，但特朗普的團隊認為，撤掉鮑威爾的職務將帶來非常多的問題。6月20和25日，特朗普又強調(diào)了自己有權解雇鮑威爾，但沒有打算采取行動。特朗普政府的公開批評使市場對美聯(lián)儲獨立性和不確定性的擔憂日漸增加。隨著美國大選的臨近，美聯(lián)儲主席可能面臨更嚴峻的短期政治壓力。

二、《聯(lián)邦儲備法案》對理事的任免規(guī)定和權力限制

《聯(lián)邦儲備法案》雖然確立了聯(lián)邦儲備體系理事會獨立的貨幣政策決定權，但同時也賦予了總統(tǒng)對聯(lián)儲體系理事和主席任免職的權力和司法空間，并且美聯(lián)儲采取行動受制于國會和財政部監(jiān)督制約的影響。

(一)聯(lián)邦儲備體系理事任免規(guī)定

聯(lián)邦儲備法案(Federal Reserve Act)對聯(lián)邦儲備體系理事和主席任職做出了規(guī)定：

聯(lián)邦儲備體系理事會由7名成員組成，經(jīng)參議院建議和同意(by and with the advice and consent of the Senate)，由總統(tǒng)任命(appoint)，除另有規(guī)定外，任期為14年。來自任何一個聯(lián)邦儲備區(qū)的理事不得超過一人，總統(tǒng)還應適當考慮理事在金融、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和商業(yè)利益方面以及地理分布方面的公平代表性。理事應以全部時間處理理事會工作。

在被任命的理事中，經(jīng)參議院建議和同意，由總統(tǒng)指定(designated)1名理事?lián)卫硎聲飨?，任?年。經(jīng)參議院建議和同意，由總統(tǒng)指定2名理事?lián)卫硎聲敝飨?，任期均?年，其中1人在主席缺席時，根據(jù)規(guī)定履職，1人負責監(jiān)督(supervision)。負責監(jiān)督的副主席應向理事會提出關于對理事會監(jiān)督的存款機構控股公司和其他金融公司的監(jiān)督和管控的政策建議，并予以檢查。在理事會監(jiān)督下，理事會主席為理事會的實際執(zhí)行官員。每一理事在接到任命通知書后15日內(nèi)宣誓就職。理事任期屆滿但后任理事尚未任命并批準前，該理事繼續(xù)執(zhí)行職務?！?935年銀行法》實施后任命為理事的任何人，在任滿14年任期后不得再被重新任命為理事?！?935年銀行法》同時規(guī)定聯(lián)邦公開市場委員會由聯(lián)邦儲備體系理事會7名理事加上5名聯(lián)邦儲備銀行代表組成，通常由理事會主席擔任公開市場委員會主席，紐約聯(lián)邦儲備銀行行長擔任副主席，一切公開市場業(yè)務均在聯(lián)邦公開市場委員會的統(tǒng)一指導下進行。理事會開會時由理事會主席主持；主席缺席時，由副主席主持；主席和副主席都缺席時，由理事會選舉一名理事?lián)闻R時主席。當總統(tǒng)任命的理事中任何一名不是因任期屆滿而空缺時，經(jīng)參議院建議和同意，由總統(tǒng)任命繼任者補缺，繼任理事任期為前任未任滿任期。在參議院休會期間，如聯(lián)邦儲備體系理事會發(fā)生空缺，總統(tǒng)有權指派理事補缺，其委任狀有效期到參議院下次會議時為止。

《1935年銀行法》規(guī)定任命的任何理事任期如屆滿，總統(tǒng)在提名新理事時，應確定繼任理事的任期不得超過14年，并規(guī)定每隔兩年改選一名理事，自此之后，除因故提前經(jīng)總統(tǒng)撤換(unless sooner removed for cause by the President)，每一理事任期自前任任期屆滿時起均為14年?！?935年銀行法》還取消了財政部長和貨幣監(jiān)理官為聯(lián)邦儲備局當然成員的規(guī)定，將財政部長和貨幣監(jiān)理官排除在聯(lián)邦儲備體系理事會之外。

(二)理事任職和行使權力受到限制

《聯(lián)邦儲備法案》第2條規(guī)定“聯(lián)邦儲備體系理事會和聯(lián)邦公開市場委員會應保持貨幣和信用總量的長期增長，以與增加生產(chǎn)的長期經(jīng)濟潛能相當，從而有效地促進最大就業(yè)、物價穩(wěn)定和適當?shù)拈L期利率的目標”。法案賦予了聯(lián)邦儲備體系理事會較為獨立的貨幣政策決定權，但對于理事會理事任職條件和行使權力進行了一些限制和約束：

1.《聯(lián)邦儲備法案》規(guī)定理事在任職期間受到以下限制：

(1)聯(lián)邦儲備體系理事會理事在任職期間和離任后兩年內(nèi)不得在任何成員銀行擔任職務或受雇于任何成員銀行，但此項限制不適用于任期期滿的理事。

(2)聯(lián)邦儲備體系理事會理事不得在任何銀行、銀行機構、信托公司或聯(lián)邦儲備銀行中擔任職員或董事，也不得持有任何銀行、銀行機構或信托公司的股票。在擔任聯(lián)邦儲備體系理事前，理事應進行宣誓，證明符合此項條件，誓詞由理事會秘書歸檔。

(3)根據(jù)第25條規(guī)定，目的在于從事國際、國外銀行業(yè)務或其他國際、國外金融業(yè)務，或者在美國屬地、島嶼領地經(jīng)營銀行業(yè)務或其他金融業(yè)務，不論直接地還是通過代理關系、擁有所有權，或控制在外國或美國屬地或島嶼領地的當?shù)貦C構等方式，并應財政部長要求作為美國財政代理人的公司，可以由不少于五個的任何數(shù)目自然人組成。聯(lián)邦儲備體系理事不得成為按本條規(guī)定組織的任何公司或根據(jù)任何州的法律組織而經(jīng)營類似業(yè)務的任何公司的職員或董事，也不得持有任何此類公司的股票，而且在其履行聯(lián)邦儲備體系理事職務之前，應向財政部長宣誓確定其已遵守這項要求。

2.按照《聯(lián)邦儲備法案》規(guī)定，聯(lián)邦儲備體系理事會需受到國會和公眾監(jiān)督。具體表現(xiàn)為：

(1)理事會有記錄和報告的職責。對于聯(lián)邦儲備體系理事會和聯(lián)邦公開市場委員會在有關公開市場操作所有政策方面采取的行動，理事會應保存一套完整的記錄，并應把在決定公開市場政策時有關的投票數(shù)以及每次理事會和公開市場委員會采取行動的原因記錄在案。理事會應將有關其決定政策的所有問題同樣記錄在案，并應在每年提交國會的年報中全面敘述上一年對公開市場政策和操作以及決定政策采取的行動，要求保存的記錄副本應列入年報。理事會應向參議院銀行、住房和城市事務委員會和眾議院銀行和金融服務委員會遞交一份書面報告，內(nèi)容包括對貨幣政策措施和未來經(jīng)濟發(fā)展及展望的討論，要慮及就業(yè)、失業(yè)、產(chǎn)量、投資、真實收入、生產(chǎn)力、匯率、國際貿(mào)易收支和價格等方面過去和展望中的發(fā)展。每年應向眾議院議長提交其運營的全面報告，由議長將其報告印出供國會了解情況，包括《公平信用機會法案》第707條、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法案》第18條(f)(7)、《誠信貸款法案》第114條以及公開市場操作所有政策采取的行動。

(2)理事會主席有出席國會的職責。理事會主席應出席每半年一次的國會聽證會，涉及理事會和聯(lián)邦公開市場委員會關于貨幣政策舉措的努力、行動、目標和計劃，未來經(jīng)濟發(fā)展及前景；于每個偶數(shù)歷法年的2月20日或左右及奇數(shù)歷法年的7月20日左右出席眾議院銀行和金融服務委員會會議；于每個偶數(shù)歷法年的7月20日或左右及奇數(shù)歷法年的2月20日左右出席參議院銀行、住房和城市事務委員會會議；應要求出席以上兩小段提及的任一委員會會議，但在主席根據(jù)以上兩小段規(guī)定出席另一委員會會議之后。

(3)理事會有向公眾公布信息的職責。理事會在其互聯(lián)網(wǎng)主頁上設置一個名叫“審計”的鏈接，連接到一個可以作為信息庫的網(wǎng)頁，在相關信息發(fā)布后至少6個月的合理時期內(nèi)公眾可以獲悉。

3.《聯(lián)邦儲備法案》中還規(guī)定了特定情形下，聯(lián)邦儲備體系理事會行使權力受到財政部長制約，主要包括：

(1)法案第13條3款規(guī)定緊急貸款項目需經(jīng)財政部長同意。在異常和緊急情況下，經(jīng)過至少5名理事投票同意，聯(lián)邦儲備體系理事會可以授權聯(lián)邦儲備銀行在理事會確定的期間內(nèi)，為任何具有廣泛適用性的項目或工具的參加者貼現(xiàn)經(jīng)過背書或提供令聯(lián)邦儲備銀行滿意的擔保的票據(jù)、匯票及期票。經(jīng)與財政部長協(xié)商，理事會應盡快通過規(guī)章，對緊急貸款的政策和程序建立規(guī)范。但是未經(jīng)財政部長事先同意，理事會不可以建立任何緊急貸款項目或工具。

(2)法案第10條保留了財政部長的權力，規(guī)定任何內(nèi)容不得解釋為取消以前根據(jù)法律賦予財政部長的監(jiān)督、管理與控制財政部及其所轄各局的任何權力。如本法案賦予聯(lián)邦儲備體系理事會或聯(lián)邦儲備代理人的任何權力與財政部的權力發(fā)生沖突時，此項權力應在財政部長的監(jiān)督和控制下執(zhí)行。

(3)貨幣監(jiān)理官分擔監(jiān)管職責。法案規(guī)定在財政部內(nèi)設立貨幣監(jiān)理官辦公室，在財政部長的總的指導下履行貨幣監(jiān)理官職責，但是財政部長不可以推遲或阻止貨幣監(jiān)理官發(fā)布任何條例或頒布任何規(guī)章，不可以干預貨幣監(jiān)理官開展的任何事項或進程(包括行政執(zhí)行行為)，除非法律另行特別規(guī)定。

三、歷史上美聯(lián)儲主席與行政部門的關系及任期

歷史上看，美聯(lián)儲自建立以來，共產(chǎn)生了16任主席。不同時期的美聯(lián)儲及其主席與行政部門之間的關系不同。除早期(1-6任)美聯(lián)儲主要由行政部門主導，1935年以來大部分時期的美聯(lián)儲主席都主張保持美聯(lián)儲的獨立性，努力不屈服于總統(tǒng)和行政部門的短期壓力，力圖從經(jīng)濟的長遠發(fā)展角度出發(fā)制定貨幣政策，但有3任主席被認為“過于軟弱”或是“政治化”，按照政府的意愿行事：第8任美聯(lián)儲主席麥克凱同期的財政部長辛德非常強硬，迫使聯(lián)儲會如同二戰(zhàn)期間一樣鎖定利率，麥克凱常常頂不住壓力，實際上退居聯(lián)儲一般理事的前任主席伊科爾斯在聯(lián)儲會內(nèi)部實際唱主角；第10任美聯(lián)儲主席阿瑟·伯恩斯經(jīng)常受到尼克松政府指示的施壓；第11任美聯(lián)儲主席威廉·米勒在做了一年美聯(lián)儲主席后轉(zhuǎn)任財政部長。

縱觀美聯(lián)儲主席的歷史任期，最長的小威廉·邁克切斯內(nèi)·馬丁任期長達18年(225個月)，艾倫·格林斯潘也高達221個月，最短的第6任主席尤金·布萊克僅為15個月。被認為服從于政府壓力的3任美聯(lián)儲主席任期反而相對更短：托馬斯·麥克凱的任期為3年(35個月)，阿瑟·伯恩斯的任期為8年(95個月)，威廉·米勒的任期僅為1年(16個月)，他們也因為過于聽命于政府而遭受較多的批評。

本·伯南克曾提出獨立的央行所扮演的角色在通脹和通縮的環(huán)境下是不一樣的，通脹的環(huán)境更多與政府債務過度貨幣化有關，央行更多地需要對政府說不；而在長期通縮的環(huán)境中，過度創(chuàng)造貨幣不是問題，央行和財政部門通常會采取合作。根據(jù)這一觀點，通貨膨脹時期，美聯(lián)儲與政府之間更容易產(chǎn)生矛盾。

事實的確如此，1965年，馬丁和約翰遜總統(tǒng)在加息問題上產(chǎn)生過嚴重的分歧，總統(tǒng)承諾增加稅收減少財政赤字換取調(diào)低利率，但1968年國會才通過增稅法案，通脹已高達5%，1969年馬丁又重回貨幣緊縮軌道，尼克松在其任期結束后提名了更聽話的伯恩斯當新任主席，伯恩斯積極配合政府放松銀根，導致1979年底美國陷入嚴重“滯漲”，保羅·沃爾克將“殺死通脹”作為唯一目標，緊盯利率并控制信貸總量，導致了卡特和里根的不滿，打算讓其任期屆滿走人，但在銀行家和經(jīng)紀人的強烈要求下，里根不得不重新任命沃爾克連任。格林斯潘上任后連續(xù)6次提升基準利率，與老布什也曾產(chǎn)生激烈的矛盾，由于無人可頂替，老布什不得不提名其連任。

歷史上，美國并沒有總統(tǒng)免職或降職美聯(lián)儲主席的先例，但美聯(lián)儲主席有過因為在聯(lián)邦儲備體系理事會中被架空而選擇放棄連任的先例：在沃爾克的第二個任期內(nèi)，由里根任命的聯(lián)儲理事達到4位，沃爾克在理事會中被架空，不打算第三次連任。而自上任以來，由特朗普任命的聯(lián)儲理事已達4名，在理事會中占據(jù)了多席，總統(tǒng)干預美聯(lián)儲決策的可能性和現(xiàn)實性都大大增加。

由于沒有成功的先例可以借鑒，總統(tǒng)開啟免職或降職美聯(lián)儲主席的司法程序可能存在較大的困難和不確定性，在美國經(jīng)濟和就業(yè)沒有出現(xiàn)大的衰退之前，對美聯(lián)儲主席采取降職或撤職可能受到較大的輿論壓力，這種風險大概率不會發(fā)生。但從司法空間來看，由于《聯(lián)邦儲備法案》賦予了總統(tǒng)出于法律事由免職聯(lián)儲理事的權力，并在第31條中指出“明確保留修改、變更或廢除本法案的權利”，也不能完全排除這一可能。

風險提示：美聯(lián)儲獨立性不及預期。