英國(guó)急需公共投資刺激經(jīng)濟(jì) 財(cái)政預(yù)算將重演“180度大逆轉(zhuǎn)”？

英國(guó)執(zhí)政黨保守黨和反對(duì)黨工黨在大選前公布的政策藍(lán)圖充斥著各種“宏大用詞”。前者的宣言承諾“大膽行動(dòng)”;后者提倡所謂的“證券經(jīng)濟(jì)學(xué)”。但他們?nèi)狈?xì)節(jié)，有一個(gè)很好的理由:這些數(shù)字沒(méi)有形成一個(gè)可理解、有意義的模式。

其中最大的問(wèn)題是英國(guó)正在深陷投資不足的困擾中。在7月4日英國(guó)大選后，無(wú)論哪個(gè)政黨贏得選舉，英國(guó)公共支出似乎都將下降。而且雪上加霜的是，企業(yè)指出也處于低谷。為了讓國(guó)家擺脫投資危機(jī)，下一任執(zhí)政黨有一系列的選擇以填補(bǔ)投資需求的巨坑，但這些財(cái)政政策有可能會(huì)適得其反。

英國(guó)經(jīng)濟(jì)因投資不足而疲軟，公共投資水平低

2010年至2023年間，英國(guó)產(chǎn)出平均每年增長(zhǎng)1.6%，遠(yuǎn)低于1979年至2010年間2.2%的增速。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)預(yù)測(cè)，今年英國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)將僅增長(zhǎng)0.5%，而美國(guó)和歐元區(qū)的增長(zhǎng)率分別為2.7%和0.8%。而且英國(guó)人均GDP現(xiàn)在低于2019年大選前。

這種停滯的關(guān)鍵原因是生產(chǎn)率的大幅下降——即每小時(shí)工作所創(chuàng)造的產(chǎn)出。倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)中心發(fā)現(xiàn)，如果按照1979年到2007年的趨勢(shì)發(fā)展，現(xiàn)在的生產(chǎn)率要低26%，也低于美國(guó)、德國(guó)和法國(guó)。倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的研究表明，英國(guó)工人沒(méi)有獲得足夠的資本投資——技術(shù)、培訓(xùn)和機(jī)器。換句話說(shuō)，投資不足正在拖累英國(guó)經(jīng)濟(jì)。

商業(yè)投資約占GDP的10.5%，占英國(guó)當(dāng)前支出的一半以上，低于當(dāng)前的需求。公共政策研究所(Institute for Public Policy Research)的新數(shù)據(jù)顯示，這在經(jīng)合組織(OECD)的31個(gè)國(guó)家中排名第28位。倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院發(fā)現(xiàn)，自1995年以來(lái)，政府投資支出占GDP的平均比例一直在2.5%左右，低于七國(guó)集團(tuán)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體3.4%的平均水平。更糟糕的是，現(xiàn)任政府制定的財(cái)政預(yù)測(cè)——反對(duì)黨工黨領(lǐng)袖凱爾?斯塔默(Keir Starmer)在很大程度上接受了這一預(yù)測(cè)——表明，公共部門(mén)投資實(shí)際上將從本財(cái)年占GDP的2.4%下降到2028-2029年的1.8%左右，這是財(cái)政研究所(Institute for fiscal Studies)最新公布的數(shù)據(jù)。

這一公共投資的降幅(約260億英鎊)與英國(guó)所需要的正好相反。英國(guó)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)(National Infrastructure Commission)的一份新報(bào)告顯示，倫敦的學(xué)校正在分崩離析，英國(guó)的交通網(wǎng)絡(luò)需要220億英鎊進(jìn)行升級(jí)。新政府還必須找到鼓勵(lì)私人投資的方法。英國(guó)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)稱，到2050年，僅應(yīng)對(duì)氣候變化一項(xiàng)，每年就將花費(fèi)350億英鎊的私人資金。

公共投資支出受限恐難解：“財(cái)政增收”——增稅、借債困難

很可能由斯塔默領(lǐng)導(dǎo)的新政府將有兩個(gè)自然的選擇來(lái)處理這些問(wèn)題:提高稅收或增加借貸。政治宣言稱，到2028-2029年，工黨將從石油和天然氣公司的暴利稅和私立學(xué)校的增值稅中籌集86億英鎊。但大約52億英鎊將來(lái)自減少避稅——這一措施經(jīng)常被提起，但很少被接任的首相實(shí)現(xiàn)。

這些收入甚至不足以支付工黨每年約95億英鎊的支出計(jì)劃，以支付諸如每周增加4萬(wàn)次手術(shù)、掃描和醫(yī)療預(yù)約等補(bǔ)貼措施，并創(chuàng)建一家“英國(guó)能源”公司，為可再生能源提供資金。而且，這也肯定不足以彌補(bǔ)保守黨的決定，即未來(lái)大多數(shù)政府部門(mén)的每年將出現(xiàn)高達(dá)200億英鎊的公共支出缺口。包括衛(wèi)生、國(guó)防和教育在內(nèi)的“受保護(hù)”領(lǐng)域?qū)@得現(xiàn)金注入，但這種財(cái)政嚴(yán)重緊縮仍將嚴(yán)重打擊英國(guó)的公共服務(wù)。

斯塔默和可能接任的財(cái)政部長(zhǎng)雷切爾?里夫斯(Rachel Reeves)承諾，“不會(huì)在財(cái)政叢林中獵殺巨獸”:所得稅、公司稅、增值稅和國(guó)民保險(xiǎn)。他們可以增加其他稅收，比如資本利得稅或遺產(chǎn)稅，但他們的回旋余地有限。根據(jù)決議基金會(huì)的數(shù)據(jù)，這是因?yàn)楝F(xiàn)任政府已經(jīng)頒布法令，到2028-2029年，每年增稅230億英鎊。這將進(jìn)一步提高英國(guó)的稅收占GDP的比例，目前為36.5%，是1949年以來(lái)的最高水平。

借貸之路也充滿了障礙。最大的問(wèn)題是工黨承諾遵守保守黨的規(guī)定，即公共部門(mén)凈債務(wù)占GDP的比例必須在5年滾動(dòng)期結(jié)束時(shí)下降。目前，到2028-2029年，下一任財(cái)政大臣的額外借款能力不到90億英鎊。

上周五公布的官方數(shù)據(jù)顯示，英國(guó)5月份公共債務(wù)占GDP比重升至1961年以來(lái)的最高水平，這加大了7月4日大選后英國(guó)下屆政府面臨的財(cái)政壓力。

英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，不包括國(guó)有銀行在內(nèi)的公共部門(mén)凈債務(wù)5月份升至2.742萬(wàn)億英鎊(約合3.47萬(wàn)億美元)，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重從上年同期的96.1%上升至99.8%。盡管5月份政府借款略低于預(yù)期，但仍出現(xiàn)增長(zhǎng)，為150億英鎊。本財(cái)年頭兩個(gè)月的借款總額為335億英鎊，比上年同期增加了4億英鎊。

其他增加財(cái)政收入的可行選擇

斯塔默和里夫斯必須避免像前首相利茲·特拉斯(Liz Truss)在2022年那樣擾亂市場(chǎng)。但是，工黨還是有余地來(lái)廢除武斷的債務(wù)削減規(guī)則，代之以一個(gè)既足夠嚴(yán)格又足夠明智的財(cái)政上限，使以投資為重點(diǎn)的借貸成為可能。有三個(gè)可行的選擇：

第一個(gè)，也是最簡(jiǎn)單的，是針對(duì)“總體”公共債務(wù)，而不是“潛在”公共債務(wù)。前者對(duì)英國(guó)央行在其債券投資組合上的損失持更為寬容的態(tài)度。據(jù)高盛稱，這將使下屆政府獲得近250億英鎊的額外借款。

第二種選擇是引入“歐洲式的漏洞”。根據(jù)歐盟的新財(cái)政規(guī)則，若使各成員國(guó)政府如果把錢(qián)花在促進(jìn)增長(zhǎng)的投資上，就可以避開(kāi)這些風(fēng)險(xiǎn)。問(wèn)題在于，英國(guó)的財(cái)政空間是由獨(dú)立的預(yù)算責(zé)任辦公室(Office for Budget Responsibility)監(jiān)管的——而預(yù)算責(zé)任辦公室扮演著與德國(guó)憲法法院(Constitutional Court)類(lèi)似的“掃興者”角色，后者去年否決了政府的投資計(jì)劃。

第三個(gè)、也是最激進(jìn)的選擇是，將目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)“公共部門(mén)凈值”。該標(biāo)準(zhǔn)使用公司會(huì)計(jì)方法來(lái)衡量國(guó)家資產(chǎn)和負(fù)債之間的差異。根據(jù)OBR的說(shuō)法，使用這一指標(biāo)將使斯塔默的財(cái)政火力比現(xiàn)在增加近七倍。

工黨的宣言確實(shí)說(shuō)過(guò)，目前的規(guī)定是“不可協(xié)商的”。但面對(duì)政府的現(xiàn)實(shí)，斯塔默和里夫斯可能會(huì)認(rèn)為，財(cái)政180度大轉(zhuǎn)彎帶來(lái)約600億英鎊的額外支出，比長(zhǎng)期投資不足、公共服務(wù)崩潰和經(jīng)濟(jì)停滯要好。