十四五：更接地氣地創(chuàng)新

本文來源于“中金宏觀”，作者為分析師張文朗、鄭宇馳等。

“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標(biāo)有三個特點。GDP指標(biāo)有所淡化，既突出了質(zhì)量效益又充分考慮到疫情沖擊對GDP增速帶來的不確定性。新增了安全保障領(lǐng)域。在主要指標(biāo)中包含了糧食和能源兩方面的綜合生產(chǎn)能力。約束性指標(biāo)主要集中于綠色生態(tài)和安全保障領(lǐng)域。在“十四五”規(guī)劃的20項主要指標(biāo)中，只有35%的指標(biāo)是約束性的，集中于綠色生態(tài)和安全保障領(lǐng)域。綱要非常重視科技發(fā)展和創(chuàng)新，目標(biāo)設(shè)定和運作方面似乎可操作性更強。

創(chuàng)新至上。綱要對科技創(chuàng)新體制機制提出了完善方向，從政府、企業(yè)、人才三個方面做出了規(guī)劃。放棄了以往對研發(fā)強度設(shè)定目標(biāo)，改為對研發(fā)投入增速設(shè)定目標(biāo)?；A(chǔ)性科研更多需要依靠政府力量，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢；應(yīng)用型科研更多需要依靠企業(yè)。數(shù)字經(jīng)濟重要性提升：數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占比要在2020年7.8%的水平上提升至10%。

避免過早去工業(yè)化。“十四五”規(guī)劃中不再像前幾個五年規(guī)劃綱要一樣要求提升服務(wù)業(yè)比重，反而對制造業(yè)則要求保持比重基本穩(wěn)定。其要求“實施制造業(yè)降本減負(fù)行動”，在稅收、融資、用地和其他成本方面降低制造業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)。

綠色發(fā)展約束性強。雖然在主要指標(biāo)中有關(guān)綠色發(fā)展的數(shù)量由10條下降到了5條，但全部5項都是約束性指標(biāo)。“十四五”期間二氧化碳排放強度下降目標(biāo)為18%，持平“十三五”目標(biāo)。要求“推進鋼鐵、石化、建材等行業(yè)綠色化改造”，具體要求為“實施8.5億噸水泥熟料、4.6億噸焦化產(chǎn)能和4000臺左右有色行業(yè)爐窯清潔生產(chǎn)改造，完成5.3億噸鋼鐵產(chǎn)能超低排放改造”。而2020年水泥產(chǎn)量為24億噸、粗鋼產(chǎn)量為10.6億噸，2019年焦炭產(chǎn)量為4.7億噸。

部分基建目標(biāo)略有下調(diào)。例如，新增高鐵由“十三五”期間的2.6萬公里下調(diào)至2.5萬公里，新增民用運輸機場由“十三五”期間的“50個以上”下調(diào)至“30個以上”。但“十四五”期間，新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、綠色發(fā)展、新基建等方面都會帶來一定的基建新增需求。

統(tǒng)籌安全和發(fā)展。安全貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，糧食、能源、金融安全被強調(diào)，要求糧食綜合生產(chǎn)能力和能源綜合生產(chǎn)能力分別保持在6.5億噸和46億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上。其他改革亮點包括加快建立現(xiàn)代財政制度和完善現(xiàn)代稅收制度；深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等。

正文

2021年3月13日，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃綱要》）發(fā)布，以未來十五年的遠(yuǎn)景目標(biāo)為引領(lǐng)，對今后五年的具體發(fā)展措施做出了部署。我們接下來將解讀《“十四五”規(guī)劃綱要》的幾個重點。

絕大部分“十三五”規(guī)劃目標(biāo)完成

對“十三五”規(guī)劃目標(biāo)完成情況的評估將在2021年上半年進行。以往五年《規(guī)劃綱要》的專欄一通常都是對上一輪五年規(guī)劃主要指標(biāo)的實現(xiàn)情況做出回顧，但是《“十四五”規(guī)劃綱要》并沒有包含這一部分，而是在專欄一直接給出了“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標(biāo)。我們認(rèn)為，“十三五”規(guī)劃與全面建成小康社會的目標(biāo)的截止年份都是2020年，“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，兩者的目標(biāo)有諸多相似之處，某種程度上兩者是一體的。因此，對“十三五”規(guī)劃完成情況的評估要與對全面建成小康社會的評估放在一起來做。而習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》的說明中表示：“明年上半年黨中央將對全面建成小康社會進行系統(tǒng)評估和總結(jié)，然后正式宣布我國全面建成小康社會?！彼?，對“十三五”規(guī)劃目標(biāo)完成情況的評估將在2021年上半年進行，并未隨著《“十四五”規(guī)劃綱要》一起發(fā)布。

“十三五”規(guī)劃主要指標(biāo)中，絕大部分約束性指標(biāo)完成，少數(shù)預(yù)期性指標(biāo)受疫情沖擊而未完成。從“十一五”開始，原本沿襲蘇聯(lián)的“計劃”便改成了更為符合中國現(xiàn)實情況的“規(guī)劃”。而《規(guī)劃綱要》的主要指標(biāo)分為兩類：預(yù)期性和約束性。前者是國家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場主體的自主行為實現(xiàn)，政府要通過創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場環(huán)境，并適時調(diào)整宏觀調(diào)控方向和力度，綜合運用經(jīng)濟政策引導(dǎo)社會資源配置，努力爭取實現(xiàn)。后者是在前者的基礎(chǔ)上進一步強化了政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現(xiàn)【1】。從現(xiàn)實的角度來看，更應(yīng)將規(guī)劃作為一個系統(tǒng)，對于《規(guī)劃綱要》中某一具體目標(biāo)的實現(xiàn)不必過分糾結(jié)。從“十三五”規(guī)劃的主要指標(biāo)實現(xiàn)情況來看，呈現(xiàn)出以下特點：

? 絕大部分約束性指標(biāo)完成。民生福祉、資源環(huán)境的主要指標(biāo)絕大部分是約束性的。約束性指標(biāo)中，除了新增建設(shè)用地規(guī)模未完成以外，其他指標(biāo)都得到了完成。

? 受疫情影響，部分預(yù)期性指標(biāo)未完成。經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動的指標(biāo)都是預(yù)期性的。而受到疫情的影響，經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)部分未完成。服務(wù)業(yè)增加值比重和研發(fā)經(jīng)費投入強度也沒有達(dá)到目標(biāo)。

“十四五”發(fā)展指標(biāo)的三個特點

對比《“十四五”規(guī)劃綱要》和《“十三五”規(guī)劃綱要》主要指標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)有以下特點：

?GDP指標(biāo)有所淡化。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)中并未包含GDP增速的具體量化指標(biāo)，取而代之的是“國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長保持在合理區(qū)間、各年度視情提出”和“人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平”。這種對GDP增速目標(biāo)的淡化既突出了質(zhì)量效益又充分考慮到疫情沖擊對GDP增速帶來的不確定性。

?新增了安全保障領(lǐng)域。統(tǒng)籌安全和發(fā)展是“十四五”規(guī)劃的一大主題，在主要指標(biāo)中也新增了這一領(lǐng)域，包含了糧食和能源兩方面的綜合生產(chǎn)能力。近年來面臨經(jīng)貿(mào)爭端和疫情沖擊，完全依靠全球產(chǎn)業(yè)鏈的弊端不斷顯現(xiàn)，在“十四五”期間保障糧食和能源安全對于經(jīng)濟發(fā)展的意義重大。

?約束性指標(biāo)主要集中于綠色生態(tài)和安全保障領(lǐng)域。“十三五”規(guī)劃的25項主要指標(biāo)中，52%是約束性的，除了資源環(huán)境領(lǐng)域指標(biāo)都是約束性的以外，在民生福祉領(lǐng)域中，也有3項指標(biāo)是約束性的。而在“十四五”規(guī)劃的20項主要指標(biāo)中，只有40%的指標(biāo)是約束性的，除了1項在民生福祉中，其他集中于綠色生態(tài)和安全保障領(lǐng)域。

創(chuàng)新至上

科技創(chuàng)新的重要性在中國人口紅利漸遠(yuǎn)、金融周期下行的背景下不言而喻。《“十四五”規(guī)劃綱要》對科技創(chuàng)新體制機制提出了完善方向，從政府、企業(yè)、人才三個方面做出了規(guī)劃。

放棄了以往對研發(fā)強度設(shè)定目標(biāo)，改為對研發(fā)投入增速設(shè)定目標(biāo)。以往規(guī)劃中，研發(fā)強度（研發(fā)支出占GDP比重）雖然是預(yù)期性指標(biāo)，但實際完成情況往往低于預(yù)期。而“十四五”規(guī)劃設(shè)定了“研發(fā)經(jīng)費投入增長7%以上、力爭投入強度高于‘十三五’時期實際”的目標(biāo)。從國際比較來看，中國研發(fā)投入強度相對于發(fā)達(dá)國家相同發(fā)展階段要偏高，但是相對于發(fā)達(dá)國家目前的水平，例如韓國（4.8%）、日本（3.3%）的水平來說還有較大差距。

基礎(chǔ)性科研更多需要依靠政府力量，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢?；A(chǔ)性科研具有一定公共品性質(zhì)，如果完全交由市場來做的話會出現(xiàn)投資不足的情況，需要更多發(fā)揮政府的作用?！丁笆奈濉币?guī)劃綱要》要求“加快構(gòu)建以國家實驗室為引領(lǐng)的戰(zhàn)略科技力量”，主要領(lǐng)域聚焦于“量子信息、光子與微納電子、網(wǎng)絡(luò)通信、人工智能、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代能源系統(tǒng)等”。對于基礎(chǔ)研究，還要“加大基礎(chǔ)研究財政投入力度”，“對企業(yè)投入基礎(chǔ)研究實行稅收優(yōu)惠”，“基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入占研發(fā)經(jīng)費投入比重提高到8%以上”。而2020年基礎(chǔ)研究占整體研發(fā)經(jīng)費的比重為6.2%，較2015年末提升了1.1個百分點，因此“十四五”期間基礎(chǔ)研究占比需要呈現(xiàn)加速提升狀態(tài)。

應(yīng)用型科研更多需要依靠企業(yè)。企業(yè)對于市場需求更為了解，能夠根據(jù)實際情況進行應(yīng)用型研發(fā)，是研發(fā)資金的主要投入主體，2019年占比76%，高于政府占比（20%）。這個比例雖然高于德國、美國，但是與日本、韓國相近。因此，在這個方面，公共政策更多是以各種機制激勵企業(yè)加大研發(fā)投入：《“十四五”規(guī)劃綱要》就在稅收、政府采購、國企考核等方面提出了改革方向。

對于人才來說，更多需要體制機制的改革來激發(fā)其創(chuàng)新活力。中國已經(jīng)擁有全球最多的理工科畢業(yè)生，2016年中國STEM學(xué)科應(yīng)屆畢業(yè)生人數(shù)為467萬人，占全球比重為37%，比第二名印度還多209萬人，這為未來的科技創(chuàng)新打下了堅實的基礎(chǔ)。在機制體制方面，《“十四五”規(guī)劃綱要》提出了“探索建立技術(shù)移民制度”、“賦予更大技術(shù)路線決定權(quán)和經(jīng)費使用權(quán)”、“依法保護企業(yè)家的財產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新收益”等改革措施。

數(shù)字經(jīng)濟重要性提升。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)是《“十四五”規(guī)劃綱要》中唯二的提出增加值占比要求的行業(yè)。對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的占比要求為17%，雖然僅較“十三五”的15%的要求提升了兩個百分點，但是較2019年11.5%的實際情況提升了5.5個百分點。對于數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)，《“十四五”規(guī)劃綱要》要求在2020年7.8%的水平上提升至10%。數(shù)字經(jīng)濟目前在全國層面尚缺乏明確的定義：2021年1月8日，全國統(tǒng)計工作會議制定的2021年統(tǒng)計工作的重點任務(wù)之一就是“研究數(shù)字經(jīng)濟增加值核算方法”。從《浙江省數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類目錄》來看，主要包括計算機、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)，電子信息機電制造業(yè)，專用電子設(shè)備制造業(yè)，電信、廣播電視和衛(wèi)星傳輸服務(wù)業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)及其相關(guān)服務(wù)業(yè)，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，文化數(shù)字內(nèi)容及其服務(wù)業(yè)中的部分行業(yè)。

避免過早去工業(yè)化

保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定。“十四五”規(guī)劃中不再像前幾個五年規(guī)劃綱要一樣要求提升服務(wù)業(yè)比重，只是要求“促進服務(wù)業(yè)繁榮發(fā)展”，反而對制造業(yè)則要求保持比重基本穩(wěn)定，既要改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，又要發(fā)展壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。過去幾年中國制造業(yè)比重下降速度較快，引起了“過早去工業(yè)化”的擔(dān)憂。而貿(mào)易爭端和疫情沖擊下，中國完備的制造業(yè)體系體現(xiàn)出了獨特的優(yōu)勢和韌性。

《“十四五”規(guī)劃綱要》要求“實施制造業(yè)降本減負(fù)行動”。稅收方面，除了《政府工作報告》中已經(jīng)明確的“將制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例提高到100%”和“對先進制造業(yè)企業(yè)按月全額退還增值稅增量留抵稅額”，還提出“聚焦支持穩(wěn)定制造業(yè)、鞏固產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，進一步優(yōu)化增值稅制度”。融資方面，“擴大制造業(yè)中長期貸款、信用貸款規(guī)模，增加技改貸款，推動股權(quán)投資、債券融資等向制造業(yè)傾斜”。用地方面，“推動工業(yè)用地提容增效，推廣新型產(chǎn)業(yè)用地模式”。其他成本方面，“允許制造業(yè)企業(yè)全部參與電力市場化交易，規(guī)范和降低港口航運、公路鐵路運輸?shù)任锪魇召M”。

過去10年來中國制造業(yè)占比下降較多。2011年以后至今，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生一種趨勢性變化：制造業(yè)占GDP比重不斷下降，由2011年的32.1%下降到了2020年的26.2%；而服務(wù)業(yè)占GDP比重則由2011年的44.3%上升到了2020年的54.5%。對于中國這樣一個人均GDP剛剛超過1萬美元的發(fā)展中經(jīng)濟體來說，對比其他成功跨越中等收入陷阱的經(jīng)濟體來說，這種去工業(yè)化的趨勢也來得過早了一點。

綠色發(fā)展約束性強

綠色發(fā)展仍然是《“十四五”規(guī)劃綱要》的發(fā)展重點。雖然在主要指標(biāo)中的數(shù)量由10條下降到了5條，但全部5項都是約束性指標(biāo)。碳減排方面，《“十四五”規(guī)劃綱要》要求“實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度”，“十四五”期間二氧化碳排放強度下降目標(biāo)為18%，持平“十三五”目標(biāo)。值得注意的是，過去的經(jīng)驗是實際執(zhí)行情況一般好于官方目標(biāo)。例如，“十二五”規(guī)劃的碳排放強度降低目標(biāo)為17%，而最終實際下降了20%；2019年碳排放強度較2015年下降18.2%，提前完成了“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。非化石能源占一次能源消費比重要求在“十四五”期間達(dá)到20%，而“十三五”目標(biāo)（15%）在2019年就已經(jīng)超額完成，達(dá)到了15.3%?！丁笆奈濉币?guī)劃綱要》要求“合理控制煤電建設(shè)規(guī)模和發(fā)展節(jié)奏，推進以電代煤”。單位GDP能耗方面，《“十四五”規(guī)劃綱要》目標(biāo)為下降13.5%，“十三五”的目標(biāo)是“下降15%”。地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率方面，在2020年87%的水平上略微提升至87.5%；地表水達(dá)到或好于Ⅲ類水體比例方面，在2020年83.4%的水平上進一步提升至85%；森林覆蓋率方面，在2019年23.2%的水平上提升至24.1%。以上三項在“十三五”期間都是超額完成目標(biāo)。主要污染物下降目標(biāo)較“十三五”略有下降。

加強部分工業(yè)行業(yè)綠色化改造。《“十四五”規(guī)劃綱要》要求“推進鋼鐵、石化、建材等行業(yè)綠色化改造”，具體要求為“實施8.5億噸水泥熟料、4.6億噸焦化產(chǎn)能和4000臺左右有色行業(yè)爐窯清潔生產(chǎn)改造，完成5.3億噸鋼鐵產(chǎn)能超低排放改造”。而2020年水泥產(chǎn)量為24億噸、粗鋼產(chǎn)量為10.6億噸，2019年焦炭產(chǎn)量為4.7億噸。

部分基建目標(biāo)下調(diào)

中國基建仍有一定空間。雖然中國基建存量排名世界第一，但是由于人口總量大、區(qū)域發(fā)展不平衡，基建質(zhì)量排名并不高：《全球競爭力報告2019》認(rèn)為中國基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量排名全球36位，低于中國整體的全球排名（28位）。具體到“十四五”期間，新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、綠色發(fā)展、新基建等方面都會帶來一定的基建新增需求。前期《交通強國建設(shè)綱要》、《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》等文件的出臺為未來的基建指明了方向。

部分基建目標(biāo)略有下調(diào)。例如，新增高鐵由“十三五”期間的2.6萬公里下調(diào)至2.5萬公里，新增民用運輸機場由“十三五”期間的“50個以上”下調(diào)至“30個以上”，新增污水收集管網(wǎng)由“十三五”期間的12.6萬公里下調(diào)至8萬公里。新增城市軌道交通運營里程保持3000公里不變，新增城際鐵路和市域（郊）鐵路運營里程目標(biāo)為3000公里，而“十三五”末的規(guī)劃存量總共2000公里。但需要注意的是，從“十三五”規(guī)劃的經(jīng)驗來看，基建實際完成情況可能會偏離規(guī)劃值。

統(tǒng)籌安全和發(fā)展

安全貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程。例如，在提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平方面就要求“推進制造業(yè)補鏈強鏈，強化資源、技術(shù)、裝備支撐，加強國際產(chǎn)業(yè)安全合作，推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈多元化?！睆膶嶋H情況來說，雖然近年來中國整體上對于全球價值鏈的進口依賴度逐漸降低，但2018年仍然有13%的出口增加值來自于國外，同時32%的出口增加值被用于國外再出口。

糧食、能源、金融安全被強調(diào)。部分初級產(chǎn)品和關(guān)鍵技術(shù)的進口能否得到保證是一個重要的安全問題。整體糧食的進口依賴度不高，2020年為17.6%，但是部分品種，如大豆2019年的進口依賴度高達(dá)83.1%；原油（2019年）、天然氣（2020年）、鐵礦石（2020年）的進口依賴度分別為72.7%、43%、57.9%，集成電路也是大量依賴進口。《“十四五”規(guī)劃綱要》要求糧食綜合生產(chǎn)能力和能源綜合生產(chǎn)能力分別保持在6.5億噸和46億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上。而2020年糧食產(chǎn)量達(dá)到6.7億噸，且連續(xù)6年保持在6.5億噸以上；2020年一次能源生產(chǎn)總量和能源消費總量分別為40.8、49.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，而能源綜合生產(chǎn)能力指煤炭、石油、天然氣、非化石能源生產(chǎn)能力之和，與以上兩個指標(biāo)定義有差異。金融安全方面要求“保持宏觀杠桿率以穩(wěn)為主、穩(wěn)中有降”，我們認(rèn)為一方面要認(rèn)識到疫情沖擊后，整個“十四五”期間宏觀杠桿率都有下降的要求，另一方面也并不意味著政策面會采取激烈去杠桿的方式來壓降杠桿率。

還有哪些改革亮點？

加快建立現(xiàn)代財政制度和完善現(xiàn)代稅收制度。《“十四五”規(guī)劃綱要》要求“保持合理的財政支出力度和赤字率水平”，“完善跨年度預(yù)算平衡機制，加強中期財政規(guī)劃管理”等，對于地方政府債務(wù)，一方面要求“建立健全規(guī)范的政府舉債融資機制”，另一方面要求“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)，嚴(yán)懲逃廢債行為”。對于稅收制度，《“十四五”規(guī)劃綱要》要求“健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重”“完善個人所得稅制度，推進擴大綜合征收范圍”。相比發(fā)達(dá)國家，中國的間接稅占比偏高、直接稅占比偏低，而間接稅具有一定的累退性，不利于縮小貧富差距。因此，《“十四五”規(guī)劃綱要》提出的“適當(dāng)提高直接稅比重”恰逢其時。對于備受關(guān)注的房地產(chǎn)稅，《“十四五”規(guī)劃綱要》要求“推進房地產(chǎn)稅立法”，與《“十三五”規(guī)劃綱要》表述一致，節(jié)奏仍然比較穩(wěn)妥。

深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。《“十四五”規(guī)劃綱要》繼續(xù)強調(diào)金融要有效支持實體經(jīng)濟。對于資本市場，《“十四五”規(guī)劃綱要》重申“大力發(fā)展機構(gòu)投資者，提高直接融資特別是股權(quán)融資比重”；“全面實行股票發(fā)行注冊制，建立常態(tài)化退市機制，提高上市公司質(zhì)量”；提出“發(fā)行長期國債和基礎(chǔ)設(shè)施長期債券”，“探索建立創(chuàng)新產(chǎn)品糾偏和暫停機制”等。

深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。無論是財政資金、用地指標(biāo)，還是基本公共服務(wù)，都要跟隨人口流動來確定。例如，《“十四五”規(guī)劃綱要》提出“根據(jù)人口流動實際調(diào)整人口流入流出地區(qū)教師、醫(yī)生等編制定額和基本公共服務(wù)設(shè)施布局”，“鼓勵都市圈社保和落戶積分互認(rèn)、教育和醫(yī)療資源共享”等?！丁笆奈濉币?guī)劃綱要》要求“完成 2000 年底前建成的21.9萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”，而2020、2021年的目標(biāo)分別為新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個和5.3萬個。

注釋：

[1] 發(fā)展改革委主任馬凱解讀“十一五”《規(guī)劃綱要》，http://www.gov.cn/zwhd/2006-04/07/content_247930.htm