美國財(cái)政政策簡介：財(cái)政負(fù)擔(dān)逐步增加

本文源自微信公眾號“金融街廿五”。

自2009年四季度以來，美國GDP已經(jīng)連續(xù)39個季度保持正增長。促使美國經(jīng)濟(jì)長時間保持增長的因素很多，但美國財(cái)政政策及不斷擴(kuò)大的財(cái)政赤字一直是美國經(jīng)濟(jì)優(yōu)于包括歐盟、日本在內(nèi)的其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的主要支撐。筆者將介紹美國的財(cái)政收支構(gòu)成、財(cái)政政策現(xiàn)狀、面臨的困境以及未來對美國經(jīng)濟(jì)的影響。

一、美國財(cái)政收支構(gòu)成

美國的財(cái)政收入來源包括稅收、政府福利保險收入、政府企業(yè)盈余及政府資產(chǎn)收益等。其中稅收及政府福利保險收入是最主要的來源。根據(jù)2019年一季度的數(shù)據(jù)，美國財(cái)政收入總計(jì)9086億美元，其中稅收收入5058億美元，占比56%;政府福利保險收入3572億美元，占比39%。與我國的稅收體制不同，美國的各類稅收當(dāng)中，以個人所得稅的收入占比最高。個人所得稅為美國政府貢獻(xiàn)了絕大部分的稅收，占比常年達(dá)到80%以上。而美國企業(yè)所得稅占比一直在10%以下，且受特朗普減稅政策的影響，美國企業(yè)所得稅占比仍在下降。

圖1：美國稅收構(gòu)成

美國的財(cái)政支出的構(gòu)成種類較多，主要包括國防、醫(yī)療、教育、社會福利保障及一般公共服務(wù)等，其中一般公共服務(wù)還包括了政府債務(wù)利息支出。自從奧巴馬醫(yī)改方案后，美國的醫(yī)療支出占財(cái)政支出比例大幅攀升，目前已經(jīng)接近24%的水平，超過了社會福利保障支出，為美國財(cái)政最大的支出項(xiàng)目。與醫(yī)療相反的是，美國的國防支出占比自2011年以來逐年下降，從90年代的占比16%下降至當(dāng)前9%的水平。

二、美國財(cái)政收支現(xiàn)狀

2008年金融危機(jī)后，美國財(cái)政擴(kuò)張速度明顯加快。從財(cái)政赤字情況來看，2007年美國財(cái)政赤字近1607億美元，占GDP比重為1.1%，2009年財(cái)政赤字攀升至1.41萬億美元，占GDP的9.8%。之后美國經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)，財(cái)政赤字開始下滑，但直至2012年美國財(cái)政赤字都維持在萬億美元之上。2016年奧巴馬醫(yī)改計(jì)劃實(shí)施后，美國政府社會保障、福利和醫(yī)療支出大幅增長，財(cái)政赤字下滑趨勢停止。而現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普上任后由于推行一系列財(cái)政刺激計(jì)劃，財(cái)政赤字重現(xiàn)上升態(tài)勢，2018年美國財(cái)政赤字7791億美元，占GDP的比重為3.85%。圖3：美國財(cái)政赤字額與財(cái)政赤字率

自2002年以來，美國財(cái)政收支始終保持“入不敷出”的狀態(tài)，財(cái)政赤字不斷攀升。為彌補(bǔ)財(cái)政赤字，美國政府大量發(fā)行國債，導(dǎo)致美國政府債務(wù)持續(xù)上升，不斷觸及債務(wù)法定上限。截止目前，美國公共債務(wù)總額已經(jīng)超過22萬億美元，為歷史最高水平。這一數(shù)字也超過了美國聯(lián)邦債務(wù)法定上限(21萬億美元)。

與美國相反，歐洲和日本的財(cái)政赤字使用則相對保守，這也是美國經(jīng)濟(jì)在金融危機(jī)后相對其他經(jīng)濟(jì)體迅速恢復(fù)的一個重要原因。金融危機(jī)后，日本上調(diào)消費(fèi)稅稅率實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的增長，而財(cái)政支出則始終維持在100萬億日元的水平，并未如美國一樣快速擴(kuò)張。歐元區(qū)的財(cái)政赤字則更為謹(jǐn)慎。金融危機(jī)后，2009年和2010年歐元區(qū)的財(cái)政赤字均超過5800億歐元，此后便逐年下降，至2018年歐元區(qū)的財(cái)政赤字額僅剩下608.35億歐元。

三、美國財(cái)政支出受限

特朗普上任后在稅收、基建等方面同時開展大刀闊斧的改革，但在支撐美國經(jīng)濟(jì)快速復(fù)蘇的同時也使財(cái)政赤字問題重新回到桌面上來。受財(cái)政赤字規(guī)模的影響，美國若想繼續(xù)保持當(dāng)前的財(cái)政支出增速，則需要繼續(xù)發(fā)行國債來彌補(bǔ)赤字。但未來美國發(fā)行國債將受兩方面因素的制約：一是政府聯(lián)邦債務(wù)法定上限的限制，二是利息支出壓力的增加。首先來看下政府聯(lián)邦債務(wù)法定上限的限制。債務(wù)法定上限是美國聯(lián)邦政府根據(jù)國會授權(quán)，為了履行現(xiàn)有法定義務(wù)而能夠舉借的債務(wù)總額。一戰(zhàn)時期，由于國家財(cái)政需要更多靈活性以滿足戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)的需求，1817年美國通過《第二自由債券法案》，批準(zhǔn)了150億美元的債務(wù)上限，自此債務(wù)法定上限制度設(shè)立。由于美國債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張，不斷觸及債務(wù)上限，因此自債務(wù)上限制度設(shè)立以來，美國債務(wù)上限不斷被上調(diào)或者暫停。根據(jù)美國財(cái)政部網(wǎng)站(http://home.treasury.gov)上Policy Issue中關(guān)于Debt Limit的介紹，自1960年以來，美國國會共批準(zhǔn)了78次債務(wù)上限上調(diào)或者暫停，其中49次發(fā)生在共和黨執(zhí)政期間，29次發(fā)生在民主黨執(zhí)政期間。盡管多數(shù)時候當(dāng)將觸及政府債務(wù)法定上限時，國會都會及時上調(diào)或暫停債務(wù)上限以解除危機(jī)，但有時也會因兩黨矛盾令提高債務(wù)上限問題無法達(dá)成一致，造成危機(jī)。債務(wù)上限已經(jīng)是兩黨博弈的重要工具，在國會債務(wù)上限的討論中，兩黨常常僵持不下，借債務(wù)上限問題互相抨擊揭短，謀求自身最大利益。S&P甚至由于債務(wù)上限問題將美國的政府評級由AAA降至AA+。在屢屢碰觸債務(wù)上限的制約下，美國財(cái)政支出無法順利保持高速增長。從利息支出壓力的角度來看，伴隨著美國債務(wù)擴(kuò)張的是美國利息支出總額和占比的上升。自特朗普上任后，美國利息支出壓力快速上升，利息支出總額迅速超過歷史最高水平。根據(jù)美國財(cái)政部的預(yù)測，2019年美國債務(wù)利息支出可能達(dá)到5910億美元這一令人咋舌的程度，相比2018年的3250億美元增加80%。盡管美國的債務(wù)上限可通過兩黨的談判提高，但美國政府卻不得不為債臺高筑而支付大量利息，壓縮可用的財(cái)政赤字，使財(cái)政政策空間得到限制。

四、財(cái)政政策對美國未來經(jīng)濟(jì)的影響

1.巨額的財(cái)政赤字可能會加速美聯(lián)儲貨幣政策寬松的步伐。從上文可以看到，美國政府當(dāng)前利息支付壓力大幅上升，且沒有下降的跡象。因此美國需要貨幣政策配合來壓低發(fā)債成本，這也是特朗普強(qiáng)調(diào)美聯(lián)儲放松的原因之一。2018年末美國國債余額21.52萬億美元，利息支出為3249.8億美元，平均利率為1.5%。參考日本，截至2018年末，日本國債余額為880萬億日元，對應(yīng)的年利息支出為8萬億日元，平均利率僅為0.9% 。

從歷史來看，除了里根執(zhí)政的前期，歷次積極的財(cái)政政策基本都伴隨著寬松的貨幣政策。羅斯福執(zhí)政期間，通過《緊急銀行法》授權(quán)聯(lián)邦儲備銀行增發(fā)紙幣為銀行注入流動性;肯尼迪政府增發(fā)貨幣并通過大量發(fā)行國債彌補(bǔ)赤字;小布什政府時期，13次降低利率水平，使聯(lián)邦基金利率從2000年的6.54%降到2003年11月1%的低點(diǎn);奧巴馬政府進(jìn)一步將聯(lián)邦基金利率降至0%附近，并采取三次量化寬松政策。唯一一次采用緊縮的貨幣政策是80年代為了應(yīng)對石油危機(jī)帶來的嚴(yán)重的輸入型通脹，彼時美國CPI接近13.5%。目前美國的通脹水平整體溫和，與80年代的情況不同。因此不排除未來美聯(lián)儲為了配合財(cái)政政策而加大寬松的步伐。

2.積極財(cái)政政策難以持續(xù)。從歷史上看，受制于財(cái)政預(yù)算及債務(wù)上限的壓力，美國財(cái)政赤字情況和財(cái)政政策存在周期性，且與執(zhí)政黨存在明顯相關(guān)。當(dāng)財(cái)政赤字到達(dá)一定高點(diǎn)后，繼任者上任后便不得不立即通過緊縮的財(cái)政政策消除大規(guī)模赤字。下圖為美國財(cái)政赤字率情況，其中亮黃色區(qū)域?yàn)楣埠忘h執(zhí)政期，灰色區(qū)域?yàn)槊裰鼽h執(zhí)政期。從圖中可以看到，自里根政府以后，美國歷任共和黨偏向于提高財(cái)政赤字率，而民主黨則偏向于降低財(cái)政赤字率，呈現(xiàn)“前人栽樹，前人乘涼，后人還債”的特點(diǎn)。

當(dāng)前特朗普政府采取減稅和基建的組合策略類似于里根政府執(zhí)政時期，通過積極的財(cái)政政策提高個人消費(fèi)和政府消費(fèi)與投資，對美國經(jīng)濟(jì)拉動顯著。從美國GDP各分項(xiàng)增長情況來看，特朗普上任后個人消費(fèi)支出及政府支出均有了明顯的上行，而私人投資總額也保持在高位運(yùn)行，使美國GDP保持大幅增長。但自2018年Q3以后，情況發(fā)生明顯的反轉(zhuǎn)：一方面受中美貿(mào)易摩擦影響，個人投資增長開始放緩;另一方面上文提到的債務(wù)付息壓力和債務(wù)法定上限也限制了美國財(cái)政政策的空間，使政府消費(fèi)和投資后繼乏力。

綜上，貿(mào)易摩擦拖累了私人消費(fèi)支出和投資增速，抵消了前期的財(cái)政刺激效應(yīng)。債臺高筑的美國政府面臨巨大的付息壓力，財(cái)政需要大額支出以支付債務(wù)利息，而用于經(jīng)濟(jì)的投放有限，未來財(cái)政政策刺激效應(yīng)減弱。在財(cái)政負(fù)擔(dān)逐步增加，支出效果減弱的情況下，寬松的貨幣政策成為美國經(jīng)濟(jì)增長紓困的一個措施，預(yù)計(jì)未來的降息預(yù)期會增強(qiáng)。