美國聯(lián)邦政府財務(wù)報告透析：收不抵支不斷擴大，財政狀況持續(xù)惡化

本文來自微信公眾號“云頂財說”，作者：黃世忠，原標題《云頂財說 l 黃世忠：經(jīng)濟強國羸弱的財政狀況---美國聯(lián)邦政府2018財務(wù)報告透析》

摘要

本文系統(tǒng)分析了美國聯(lián)邦政府2018財政年度的財務(wù)報告，分析結(jié)果表明，美國聯(lián)邦政府收不抵支的頑癥日益惡化，資不抵債的“財政黑洞”不斷吞噬著經(jīng)濟活力，美國財政正走向不可持續(xù)發(fā)展的不歸路。本文還深入分析了美國聯(lián)邦政府合并財務(wù)報表被出具無法表示意見審計報告的原因，從中可以看出編制政府綜合財務(wù)報告的難點和挑戰(zhàn)。

在經(jīng)歷了有史以來最長的政府關(guān)門后，美國聯(lián)邦政府終于在2019年3月28日公布了姍姍來遲的2018財政年度(截至2018年9月30日)財務(wù)報告。美國聯(lián)邦政府2018財務(wù)報告長達264頁，由美國財政部長致辭、管理層分析與討論、美國總審計長說明、財務(wù)報表、財務(wù)報表附注、未經(jīng)審計的輔助信息、其他信息、未經(jīng)審計的受托管理資產(chǎn)輔助信息、美國問責(zé)總署(GAO)獨立審計師報告等九部分的內(nèi)容所組成。本文以美國聯(lián)邦政府2018財政年度的財務(wù)報告為基礎(chǔ)，結(jié)合“會計真相”(Truth in Accounting)[1]公開的信息，從財政收支、財政狀況、表外資產(chǎn)和表外負債等角度，分析美國聯(lián)邦政府的財政狀況和財政可持續(xù)性。本文還分析了美國聯(lián)邦政府2018合并財務(wù)報表被美國問責(zé)總署出具無法表示意見審計報告的原因，從中可以窺見編制政府綜合財務(wù)報告的難點熱點問題和面臨的巨大挑戰(zhàn)。

正文

一.美國聯(lián)邦政府日益惡化的財政狀況

收不抵支不斷擴大，財政狀況持續(xù)惡化，是美國聯(lián)邦政府財務(wù)報告折射出的關(guān)鍵詞。表1列示了2018和2017財政年度美國聯(lián)邦政府的《運營和凈財務(wù)狀況變動表》(Statement of Operations and Changes in Net Position，相當(dāng)于美國聯(lián)邦政府的利潤表)，從中可以看出，美國聯(lián)邦政府收不抵支的頑癥在2018財政年度沒有得到絲毫的改善，收不抵支的金額高達11,590億美元，比2017財政年度增加了54億美元。

表1 美國聯(lián)邦政府運營和凈權(quán)益變動表 貨幣單位：億美元

資料來源：根據(jù)FY18 Financial Report of the United States Government整理，略有刪減。

從收入端看，個人所得稅和代扣所得稅(withholding taxes)、公司所得稅、特許權(quán)稅(excise taxes)占2018財政年度收入總額的91.57%，與2017財政年度的91.10%相差不大。2018財政年度公司所得稅比2017財政年度減少902億美元，減幅高達30.16%，這顯然與特朗普政府的減稅政策密不可分。從成本端看，健康與人力服務(wù)部(12,526億美元)、社會保險局(10,385億美元)、國防部(7,198億美元)為支出大戶，占2018財政年度凈運營成本的66.31%。政府運營凈成本的另一項目是公共債務(wù)的利息支出，2018財政年度高達3573億美元。盡管美聯(lián)儲近年來不斷降低利率，但美國財政部每年為公共債務(wù)支付的利息卻呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，如圖1所示，表明美國聯(lián)邦政府債務(wù)的利息負擔(dān)日益沉重。

圖1 美國聯(lián)邦政府債務(wù)利息支出 貨幣單位：十億美元

資料來源：Bill Bergman.2019. A True Portrait of America’s Finances

表2列示了美國聯(lián)邦政府的資產(chǎn)負債表，從表中可以看出，美國聯(lián)邦政府資不抵債現(xiàn)象十分嚴重，凈權(quán)益由2017年9月30日的-203,169億美元擴大至2018年9月30日的-215,208億美元，資不抵債金額增加了11,589億美元，主要是由2018財政年度收不抵支造成的。

表2 美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)負債表 貨幣單位：億美元

資料來源：根據(jù)FY18 Financial Report of the United States Government整理，略有刪減。

從資產(chǎn)端看，應(yīng)收貸款(主要是學(xué)生教育貸款)、存貨(包括國防部的彈藥、導(dǎo)彈和飛機等軍火)、固定資產(chǎn)(主要是土地、房屋建筑物和軍事設(shè)施)三項占合計28,471億美元，占資產(chǎn)總額的74.21%。其中，應(yīng)收貸款包括11,150億美元的學(xué)生教育貸款。圖2列示了過去幾年學(xué)生教育貸款的增長情況。

圖2 美國學(xué)生教育貸款增長情況 貨幣單位：十億美元

資料來源：Bill Bergman.2019. A True Portrait of America’s Finances

從圖2可以看出，2008財政年度學(xué)生教育貸款只有1,700億美元，到了2018財政年度卻增長至11,150億美元，這主要是2008年金融危機爆發(fā)后，為了解決年輕人失業(yè)率飆升的問題，美國聯(lián)邦政府將為學(xué)生提供教育貸款擔(dān)保的政策，改為直接向?qū)W生提供教育貸款。學(xué)生教育貸款的風(fēng)險性較高，能否如數(shù)按時收回存在較大不確定性[2]。

從負債端看，聯(lián)邦政府公債及應(yīng)計利息和應(yīng)付聯(lián)邦雇員和退伍軍人福利費這兩項負債合計高達237,950億美元，占美國聯(lián)邦政府負債總額的93.84%。沉重的債務(wù)負擔(dān)和高額的應(yīng)付福利費，已然成為美國聯(lián)邦政府的阿碦流斯之踵。

必須說明的是，美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)負債表上反映的負債并不完整。若把表外負債(主要是社會保險負債)因素考慮進去，美國聯(lián)邦政府真實的財政狀況比報表上反映的要嚴峻得多。另一方面，美國聯(lián)邦政府也有很多表外資產(chǎn)。從報表附注可以看出，表外資產(chǎn)分為兩類，一是與國家主權(quán)相關(guān)的資產(chǎn)，如征稅權(quán)和貨幣政策制定權(quán)，二是受托管理資產(chǎn)(Stewardship Assets)，如美國建國后不久購買的土地、森林礦藏、文化遺產(chǎn)(如博物館藏、名勝古跡)等。但是，指望用這些表外資產(chǎn)償還日益膨脹的社會保險負債，顯然不切實際。

二.美國聯(lián)邦政府不可持續(xù)的財政政策

美國聯(lián)邦政府2018財政年度的財務(wù)報告，一個顯著的變化是將過去“我們將向何處去”部分，改為“不可持續(xù)的財政之道”(An Unstainable Fiscal Path)，并直截了當(dāng)?shù)刂赋?，如果不改變現(xiàn)有的政策，美國未來75年的財政政策是不可持續(xù)的。

對美國聯(lián)邦政府財政可持續(xù)性構(gòu)成潛在威脅的一個重要因素是日益膨脹的表外負債問題。根據(jù)“會計真相”組織的測算，截至2018年9月30日，美國聯(lián)邦政府的負債總額98.9萬億美元(以封閉組即現(xiàn)有參保人為基礎(chǔ))，比其報表上反映的負債多出73.5萬億美元。差異如此之大，源自對社會保險精算負債(包括退休和醫(yī)療福利)的折現(xiàn)值應(yīng)否計入負債存在不同看法。美國官方認為，社會保險精算負債不屬于會計意義上的負債，因而不應(yīng)計入資產(chǎn)負債表。2007年在政府會計準則制定機構(gòu)“聯(lián)邦會計準則咨詢委員會”(FASAB)的聽證會上，時任社會保險局(SSA)首席精算師的Stephen Goss指出：“社會保險項目(如同所有聯(lián)邦社會保險項目)存在普遍的不確定性，這是由于政府有權(quán)且有能力改變潛在的社會福利。在社會福利到期且應(yīng)付之前，政府對雇員的福利承諾并沒有約束性，因而沒有負債可供確認，因為政府在福利到期前保留了改變這些福利的權(quán)利，在這些福利到期且變?yōu)閼?yīng)付時，不存在任何負債。”(Bergman,2019)。而非官方的觀點如“會計真相”則認為，政府無權(quán)隨意改變對聯(lián)邦雇員和退伍軍人退休和醫(yī)療保險等福利的承諾，社會保險精算負債的折現(xiàn)值理應(yīng)計入美國聯(lián)邦政府的資產(chǎn)負債表。

盡管沒有將社會保險精算負債的折現(xiàn)值作為表內(nèi)負債，美國聯(lián)邦政府還是編制并提供了“社會保險表”(Statement of Social Insurance)，如表3所示。

表3 美國聯(lián)邦政府社會保險表(75年長期精算的折現(xiàn)值)

貨幣單位：萬億美元

資料來源：根據(jù)FY18 Financial Report of the United States Government整理，略有刪減。

伴隨著社會保險負債的膨脹，是不斷上升的負債率(Debt to GDP Ratio)和不斷擴大的財政缺口(Fiscal Gap)。財政缺口是美國經(jīng)濟學(xué)家Alan J.Auerbach教授1994年率先提出的，用于衡量財政可持續(xù)性的工具。財政缺口要求以現(xiàn)有財政和社保政策為基礎(chǔ)，測算未來需要多少增收節(jié)支方能將政府的負債率控制在預(yù)測基年的水平下，即基年的政府債務(wù)等于未來基本財政盈余(各項收入減去除利息外的各項支出)的折現(xiàn)值。根據(jù)美國財政部所做的長期(2018至2093財政年度)測算，假定現(xiàn)有的財政和社保政策維持不變，美國的負債率將從2018年的78%上升到2022年的84%，2030年的100%和2093年的530%。為了避免負債率在未來75年里繼續(xù)攀升，每年需要的增收節(jié)支金額估計要達到GDP的4.1%。表4列示了“長期財政測算表”(Statement of Long-Term Fiscal Projection)。

表4 美國聯(lián)邦政府長期財政測算表(75年預(yù)測的折現(xiàn)值)

資料來源：根據(jù)FY18 Financial Report of the United States Government整理，略有刪減。

從上表可以看出，2018財政年度的財政缺口(以占GDP的%表示)比2017財政年度翻了一番，與確保未來負債率不再攀升的4.1%財政缺口控制指標相去甚遠。雖然長達75年的財政缺口測算充滿不確定性，但美國財政部明確指出，現(xiàn)有財政政策幾乎可以肯定不能無限期地持續(xù)下去，并呼吁盡快改革現(xiàn)有不可持續(xù)的財政政策，推遲改革，只會加大改革的難度，增加改革的成本。

三.美國聯(lián)邦政府不容樂觀的信息質(zhì)量

根據(jù)《1994政府管理改革法案》的規(guī)定，從1997財政年度起，美國財政部每年都必須向美國總統(tǒng)和美國國會呈交經(jīng)美國問責(zé)總署審計的合并財務(wù)報表。合并財務(wù)報表包括以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的合并財務(wù)報表、可持續(xù)性財務(wù)報表(Sustainability Financial Statements, 如長期財政測算表、社會保險表、社會保險金額變動表)和相關(guān)的報表附注?！?990首席財務(wù)官法案》通過以來，美國聯(lián)邦政府的財務(wù)報告取得了長足的進步[3]，但其財務(wù)信息質(zhì)量仍不容樂觀，最明顯的證據(jù)是其合并財務(wù)報表自1998年以來連續(xù)20年被美國問責(zé)總署出具無法表示意見的審計報告。美國聯(lián)邦政府對其合并財務(wù)報表一再被出具無法表示意見的審計報告習(xí)以為常，美國國會和美國公眾對此也麻木不仁，美國主流媒體甚至不屑報道美國聯(lián)邦政府財務(wù)報告的發(fā)布。

2018財政年度美國聯(lián)邦政府以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的合并財務(wù)報表被出具無法表示意見的審計報告，主要原因是納入合并財務(wù)報表編制范圍的主體(共159個，包括24個政府部委、16個保險和基金公司、119個其他機構(gòu))中，不少主體與財務(wù)報告相關(guān)的內(nèi)部控制存在重大缺陷，導(dǎo)致這些主體：(1)不能以令人滿意的方式確保固定資產(chǎn)、存貨、應(yīng)收賬款恰當(dāng)?shù)胤从吃谝詸?quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的合并財務(wù)報表。其中，國防部內(nèi)部控制之薄弱(美國問責(zé)總署審計報告指出的40個內(nèi)部控制重大缺陷，國防部占了20個)、財務(wù)報表可審計性之低下(24個部委中，只有國防部、住房與都市發(fā)展部被出具無法表示意見的審計報告)，可謂臭名昭著，但其固定資產(chǎn)(7,588億美元)和存貨(2,757億美元)卻占合并固定資產(chǎn)和合并存貨的69.58%和81.69%;(2)不能對一些負債項目(如環(huán)境和處置負債等)的報告金額進行合理估計或充分佐證，不能確定承諾事項和或有事項是否完整和恰當(dāng)?shù)赜枰詧蟾?(3)不能佐證大部分運營凈成本并與報銷活動進行充分的調(diào)節(jié)，其中最突出的是國防部，其運營凈成本(6,614億美元)占合并運營凈成本的14.57%;(4)不能充分反映政府部門之間的活動，不能有效地對賬，導(dǎo)致合并抵銷困然重重;(5)不能合理保證合并財務(wù)報表與其經(jīng)審計的財務(wù)報表相一致、相互平衡且遵循了美國的公認會計原則;(6)不能合理保證凈運營成本與預(yù)算赤字調(diào)節(jié)表以及預(yù)算與其他活動現(xiàn)金余額變動表所包含信息的完整性、得到恰當(dāng)證據(jù)的支持且與這些主體經(jīng)審計財務(wù)報表的基本信息相一致。

上述重大缺陷妨礙了聯(lián)邦政府對一大部分資產(chǎn)、負債、成本和其他相關(guān)信息進行可靠報告的能力，影響了聯(lián)邦政府對一些項目和活動的全部成本、財務(wù)和非財務(wù)業(yè)績進行可靠計量的能力，削弱了聯(lián)邦政府充分保護其重要資產(chǎn)并恰當(dāng)記錄各種交易活動的能力，導(dǎo)致聯(lián)邦政府不能利用可靠、有用和及時的財務(wù)信息進行有效率和有效果地運行。基于以上原因，加上審計范圍受限，特別是對國防部的審計受限，美國問責(zé)總署未能獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)對美國聯(lián)邦政府的合并財務(wù)報表形成審計意見，因而出具無法表示意見的審計報告，并提醒讀者關(guān)注美國聯(lián)邦政府合并財務(wù)報表上的信息不一定可靠的問題。

在可持續(xù)性財務(wù)報表方面，因無法獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)對2018和2017財政年度的長期財政測算表、社會保險表、社會保險金額變動表形成審計意見，美國問責(zé)總署同樣出具了無法表示意見的審計報告。這主要是因為醫(yī)療保險的測算和精算存在諸多重大不確定性，包括：(1)醫(yī)療保險測算所使用的計算公式是以現(xiàn)行法律為基礎(chǔ)的，且包含了醫(yī)療保險支付率的重大下調(diào)，因此測算結(jié)果可能與實際情況存在重大差異;(2)政府管理當(dāng)局已經(jīng)注意到醫(yī)療保險未來的實際成本高于按照現(xiàn)行法律所測算的金額，這是根據(jù)生產(chǎn)率下調(diào)了醫(yī)療保險支付率所造成的，但能否實現(xiàn)醫(yī)療保險支付率的降低存在重大不確定性;(3)政府管理當(dāng)局采用替代性方案對醫(yī)療保險的長期可持續(xù)性進行測算，金額比2018財政年度社會保險表所報告的37.3萬億美元多出9.8萬億美元，表明醫(yī)療保險的測算存在重大不確定性;(4)政府管理當(dāng)局已經(jīng)注意到，上述與降低健康醫(yī)療成本測算數(shù)存在的重大不確定性，也會對長期財政測算表的醫(yī)療保險項目及其成本產(chǎn)生影響;(5)醫(yī)療保險成本的測算對一系列假設(shè)很敏感，如未來政策制定者的決策假設(shè)以及消費者、雇主、健康醫(yī)療提供者對不同政策和激勵機制等將做出何種行為反應(yīng)的假設(shè)直接影響測算結(jié)果，這些假設(shè)在不同時期可能發(fā)生重大變化。此外，可持續(xù)財務(wù)報表對未來75年社會保險和醫(yī)療保險的收入和支出的折現(xiàn)值進行測算，也是以政府管理當(dāng)局選擇的假設(shè)為基礎(chǔ)的，這些假設(shè)是否符合未來的實際情況，同樣存在著重大不確定。

美國問責(zé)總署對美國聯(lián)邦政府2018財政年度的財務(wù)報告出具的審計報告及附件，長達30頁，加上總審計長10頁的說明，占整份財務(wù)報告(264頁)篇幅的15%。這份晦澀難懂的審計報告，除了指出美國聯(lián)邦政府及其組成部門存在諸多內(nèi)部控制重大缺陷和合并報表存在重大不確定外，還一再提醒讀者在使用美國聯(lián)邦政府的財務(wù)報告時應(yīng)當(dāng)保持謹慎，因為財務(wù)報告中的信息不一定可靠。

美國聯(lián)邦政府的財務(wù)報告過去20年連續(xù)被出具無法表示意見的審計報告，說明政府綜合財務(wù)報告的編制充滿挑戰(zhàn)性?？v觀美國聯(lián)邦政府的財務(wù)報告和美國問責(zé)總署的審計報告，可以發(fā)現(xiàn)，美國政府會計最具挑戰(zhàn)性的是表外資產(chǎn)(特別是土地、森林礦藏、國家公園等自然資源以及歷史文物、名勝古跡和藝術(shù)品收藏等文化資產(chǎn))的入賬問題和表外負債(主要是社會保險負債，特別是醫(yī)療保險負債)的計量問題。至于內(nèi)部控制存在的重大缺陷，編制合并財務(wù)報表的對賬問題，純屬管理水平的問題，類似問題企業(yè)早已解決，政府如果長期不能解決，不是管理水平低下，就是官僚主義作祟，或者兼而有之。

最后，有必要對本文發(fā)表一項“審計意見”，筆者不能保證本文分析的正確性。誠如美國問責(zé)總署的審計報告所言，美國聯(lián)邦政府不能保證其財務(wù)報告的可靠性。本文根據(jù)不一定可靠的財務(wù)報告所作的分析，當(dāng)然不一定正確。讀者根據(jù)本文分析對美國聯(lián)邦政府的財政狀況做出不當(dāng)判斷，后果自負。

腳注：

[1] 會計真相組織是2002年成立的非盈利組織，其宗旨是圍繞著可理解、可靠和透明的政府財務(wù)信息對美國公民進行教育和賦能。該組織每年都對美國聯(lián)邦政府、50個州政府和75個人口最密集城市的政府會計數(shù)據(jù)進行分析，旨在讓美國民眾了解各級政府財政狀況的真相。

[2] 學(xué)生教育貸款在美國是個頗具爭議的熱門話題。前不久，民主黨總統(tǒng)參選人伊麗莎白.沃倫提出了豁免學(xué)生交易貸款的建議，此舉在受到學(xué)生廣泛歡迎的同時，也引起了可能引發(fā)道德風(fēng)險的爭論。此外，沒有貸款或已經(jīng)償還貸款的學(xué)生認為，豁免學(xué)生教育貸款對他們顯然不公平。

[3] 例如，2018財政年度設(shè)有首席財務(wù)官的24個部委，有22個部委獲得“干凈”的審計意見，只有國防部、住房與都市發(fā)展部獲得“無法表示”的審計。但由于國防部的運營凈成本、資產(chǎn)和負債占美國聯(lián)邦政府合并報表的相應(yīng)金額很高，美國問責(zé)總署還是一如既往地對美國聯(lián)邦政府以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財務(wù)報告出具無法表示意見的審計報告。