廣發(fā)：未來PPP市場(chǎng)區(qū)域和行業(yè)分化加大，進(jìn)入有序發(fā)展新階段

財(cái)政部發(fā)布PPP規(guī)范文件10號(hào)文。2019年3月，財(cái)政部發(fā)布PPP規(guī)范文件財(cái)金[2019]10號(hào)文。本文將基于10號(hào)文為PPP模式指明的框架，探尋PPP模式的長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)與短期邊際變化，及其對(duì)基建投資的影響。

10號(hào)文定調(diào)在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式“是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署”。10號(hào)文指出“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，引入社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，提升供給質(zhì)量和效率，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署”、“有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮PPP模式積極作用……補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”。

文件首提“正負(fù)面清單”， 為PPP指明了更加清晰的發(fā)展邊界。文件旨在控制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，發(fā)揮PPP模式在基建補(bǔ)短板等領(lǐng)域的積極作用。文件值得注意的點(diǎn)包括：

1）規(guī)范PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出不屬于隱性債務(wù)，并通過納入地方政府中長(zhǎng)期預(yù)算管理的方式，增強(qiáng)社會(huì)資本投資信心，降低政府換屆違約風(fēng)險(xiǎn)。

2）政府付費(fèi)仍然合規(guī)，僅對(duì)財(cái)政壓力較大地區(qū)的新增項(xiàng)目有所限制。

限制性約束均為前期政策的延續(xù)，幾點(diǎn)全新要求均體現(xiàn)了新老劃斷的特點(diǎn)，但不規(guī)范項(xiàng)目的整改清庫(kù)可能短期會(huì)對(duì)存量項(xiàng)目產(chǎn)生一定影響。10號(hào)文中大部分限制性約束均為前期政策的重申、細(xì)化與延續(xù)，且大部分不規(guī)范項(xiàng)目已于2018年初的集中清庫(kù)行動(dòng)中被清退。幾點(diǎn)全新要求均體現(xiàn)了新老劃斷、不溯既往的特點(diǎn)，即主要針對(duì)的是新增項(xiàng)目。因此對(duì)存量項(xiàng)目而言，10號(hào)文的整體影響相對(duì)較小，但不規(guī)范項(xiàng)目的整改清庫(kù)可能短期內(nèi)將產(chǎn)生一定的影響。

從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，未來PPP市場(chǎng)區(qū)域和行業(yè)分化加大，整體將進(jìn)入有序發(fā)展時(shí)代。

1）財(cái)政壓力較大地區(qū)的政府付費(fèi)項(xiàng)目將明顯收縮，地區(qū)分化加大；

2）短期內(nèi)新項(xiàng)目入庫(kù)無礙，但未來個(gè)別年份財(cái)政支出壓力將陡增；

3）優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，片區(qū)開發(fā)未來或收縮；

4）10號(hào)文對(duì)融資提出不少切實(shí)可行、操作性強(qiáng)的積極鼓勵(lì)政策。

2018年Q1集中清庫(kù)之后，PPP項(xiàng)目總?cè)霂?kù)數(shù)量基本穩(wěn)定，邊際上整體沒有增加。2018年集中清庫(kù)結(jié)果顯示，各行業(yè)分布均勻，并無明顯側(cè)重，與之相反的是區(qū)域分布，山東、新疆、內(nèi)蒙、云南、湖南、遼寧、甘肅和貴州受到較大影響。清庫(kù)過后，PPP總量邊際上基本沒有增加。

10號(hào)文之后PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步規(guī)范化將對(duì)PPP中長(zhǎng)期發(fā)展帶來積極影響，但影響釋放尚待時(shí)間。10號(hào)文正面回答了市場(chǎng)長(zhǎng)久以來的種種疑慮，減少了政策的不確定性，中長(zhǎng)期來看將有效提振社會(huì)資本的投資信心。但受2018年集中清庫(kù)的影響，2019年項(xiàng)目落地增速將放緩，新增落地項(xiàng)目主要為2018年以前的存量項(xiàng)目。根據(jù)我們的簡(jiǎn)單估算，2019年進(jìn)入開工期的PPP項(xiàng)目將占基建投資規(guī)模（全口徑）的9%。

風(fēng)險(xiǎn)提示：監(jiān)管政策超預(yù)期；經(jīng)濟(jì)下行超預(yù)期；PPP對(duì)基建拉動(dòng)測(cè)算過程存在一定假設(shè)誤差。

10號(hào)文看似限制頗多，然多數(shù)皆為前期政策的重申與延續(xù)，并為PPP市場(chǎng)指明了方向，積極意義大于限制約束本身。本文在10號(hào)文基礎(chǔ)上，探尋我國(guó)PPP模式的長(zhǎng)期發(fā)展方向與模式，及其短期可能產(chǎn)生的一些邊際變化與影響。

一、PPP發(fā)展的來龍去脈

1.1 PPP發(fā)展的三個(gè)階段

回顧過去，我國(guó)的政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式大致經(jīng)歷了探索嘗試、高速發(fā)展、規(guī)范收緊三個(gè)階段。

第一階段，探索嘗試階段（1980s-2014）。我國(guó)PPP的發(fā)展歷程可追溯到上世紀(jì)80年代，出于投資建設(shè)、吸引外資等需求，第一批BOT（Build-Operate-Transfer）模式項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生，可以看作廣義PPP模式。隨后在一定的政策鼓勵(lì)下，地方政府與外資、國(guó)企、民企等社會(huì)資本方合作探索PPP模式本土化道路，并逐漸形成相對(duì)成熟穩(wěn)定的發(fā)展模式。2009-2014年間，由金融危機(jī)帶來的地方融資平臺(tái)大量興起、巨額信貸與財(cái)政資金放量等情況，地方政府對(duì)PPP熱情降低，PPP發(fā)展暫時(shí)遇冷。

第二階段，高速發(fā)展階段（2014-2017）。由于前期地方政府與融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模的爆發(fā)式增長(zhǎng)，中央連發(fā)多道文件[1]規(guī)范地方政府融資行為，嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，正所謂“堵偏門、開正門”。因此，各部委于2014年起大力推廣作為合規(guī)投資渠道之一的PPP模式。2014年9月，財(cái)政部首次正式提出“政府和社會(huì)資本合作（PPP）”這一概念，隨后財(cái)政部、發(fā)改委兩部委于2014年11、12月連發(fā)7道文件多角度推廣PPP模式，并成立PPP中心。自此各部委的各項(xiàng)配套政策不斷落地，PPP適用領(lǐng)域與行業(yè)不斷擴(kuò)大，PPP模式迎來了一段政策密集期（圖1）與高速發(fā)展期（圖2），直到2017年情況發(fā)生了變化。

第三階段，規(guī)范收緊階段（2017—）。由于2014年43號(hào)文等政策的發(fā)布，地方政府大力發(fā)展PPP項(xiàng)目以緩解財(cái)政壓力、穩(wěn)定地區(qū)增長(zhǎng)，因此前期存在大量不適合PPP模式、不符合PPP實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的項(xiàng)目，通過包裝捆綁等方式形成偽PPP項(xiàng)目，或通過明股實(shí)債等違規(guī)操作募集項(xiàng)目資金。

因此，為了規(guī)范PPP市場(chǎng)發(fā)展，防控地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部于2017年起，對(duì)PPP市場(chǎng)的異化亂象開始踩剎車——

2017年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布PPP條例征求意見稿，這是我國(guó)PPP相關(guān)的第一部行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院表示“合作項(xiàng)目范圍有泛化傾向，合作項(xiàng)目決策不夠嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)施不夠規(guī)范”、“社會(huì)資本方顧慮較多，特別是民營(yíng)資本總體參與度不高”。2017年11月，財(cái)政部為了“進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量”，發(fā)布92號(hào)文，對(duì)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)的規(guī)范性提出了較嚴(yán)要求，自此開始了為期半年的集中清庫(kù)工作。92號(hào)文的發(fā)布，標(biāo)志著PPP有史以來最嚴(yán)監(jiān)管期序幕的拉開。

此后，財(cái)政部2018年4月發(fā)布的54號(hào)文延續(xù)并深化了92號(hào)文的精神；2018年5月財(cái)政部金融司再次強(qiáng)調(diào)對(duì)各地財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管。而2018年3月發(fā)布的財(cái)金23號(hào)文，則是財(cái)政部首次從融資端的角度，即金融企業(yè)，來規(guī)范地方政府的投融資行為，要求各國(guó)有金融企業(yè)不得提供債務(wù)性資金作為PPP項(xiàng)目資本金，并要求以“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查。2018年，PPP市場(chǎng)一方面迎來了92號(hào)文、54號(hào)文帶來的集中清庫(kù)行動(dòng)，另一方面還需面對(duì)23號(hào)文、資管新規(guī)、中央嚴(yán)控地方隱性債務(wù)引起的融資難問題。因此，2018年不少地區(qū)的地方政府、金融機(jī)構(gòu)一度暫停了PPP相關(guān)工作（圖3、圖4）。

1.2 嚴(yán)監(jiān)管下仍有不足的現(xiàn)狀

在近兩年的規(guī)范約束與清庫(kù)工作后，PPP市場(chǎng)的規(guī)范性得到一定的提升，但仍然存在一些問題亟待解決。

第一，一些文件中提出的禁止性、限制性約束，或存在由于表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)全面而產(chǎn)生的監(jiān)管漏洞問題；或存在由于表述不夠明確、過于寬泛而導(dǎo)致的地方自行理解盲目“一刀切”現(xiàn)象。例如，2017年92號(hào)文中對(duì)于限制性領(lǐng)域的描述是“不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，不適宜采用PPP模式實(shí)施”，一度讓市場(chǎng)對(duì)某些大類行業(yè)產(chǎn)生擔(dān)憂。

第二，對(duì)于什么是規(guī)范性的PPP項(xiàng)目，缺乏清晰的界定和充分性表述。例如，2016年90號(hào)文中初步提出了兩個(gè)正面清單，即垃圾處理和污水處理兩個(gè)領(lǐng)域應(yīng)“強(qiáng)制”采用PPP模式，但除此外，并未對(duì)其他領(lǐng)域提出更明確的要求。

第三，對(duì)于地方政府與社會(huì)資本的一些疑慮，暫缺正面回應(yīng)，導(dǎo)致許多投資者陷入猶疑不前的狀態(tài)。例如政府付費(fèi)類項(xiàng)目，2017年92號(hào)文中提出“審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”，隨即集中清庫(kù)工作展開，政府付費(fèi)類項(xiàng)目增量迅速減少（圖5、圖6），而后2018年末財(cái)政部又提出“原則上不再開展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目”[2]，市場(chǎng)對(duì)該類項(xiàng)目的疑慮再起；又比如PPP的財(cái)政支出責(zé)任是否屬于隱性債務(wù)、融資平臺(tái)和國(guó)有企業(yè)是否能夠參與PPP項(xiàng)目、財(cái)政支出責(zé)任能否通過政府性基金預(yù)算等，市場(chǎng)均存在較大爭(zhēng)論。

對(duì)于這些問題，3月發(fā)布的10號(hào)文解決了其中部分，我們將在下文具體分析。而伴隨配套政策文件的不斷落地，預(yù)計(jì)我國(guó)的PPP市場(chǎng)將逐漸進(jìn)入有序發(fā)展的第四階段，而這也正是多數(shù)海外發(fā)達(dá)國(guó)家正在經(jīng)歷的階段。

二、當(dāng)前政策下的PPP運(yùn)行模式

2.1 PPP項(xiàng)目的微觀正負(fù)面清單

10號(hào)文進(jìn)一步完善了PPP的正負(fù)面清單內(nèi)涵。市場(chǎng)對(duì)PPP項(xiàng)目的正負(fù)面清單討論已久，主要是根據(jù)已發(fā)布的政策文件來勾勒正負(fù)面清單的大概輪廓，因此存在部分地方政府與金融機(jī)構(gòu)以從嚴(yán)原則進(jìn)行投資決策，進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)發(fā)展停滯不前。10號(hào)文是正式提出PPP“正負(fù)面清單”這一概念的首個(gè)中央文件，并要求各級(jí)財(cái)政部門明確“正負(fù)面”清單。文中也給出了正面清單的必要條件和負(fù)面清單的充分條件（圖7、表2），細(xì)化了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件以及不規(guī)范的PPP項(xiàng)目的具體表現(xiàn)形式。合規(guī)PPP的邊界線將更加清晰，為市場(chǎng)指明方向，提高項(xiàng)目流程推進(jìn)效率。

根據(jù)10號(hào)文（圖7），我們認(rèn)為，PPP項(xiàng)目是否合規(guī)，追根溯源，應(yīng)主要考察以下幾點(diǎn)：1）地方政府是否直接或間接兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（如承諾回購(gòu)、提供擔(dān)保、政府支出責(zé)任與績(jī)效考核脫鉤）；2）資本金是否為債務(wù)性資金；3）是否完成其他規(guī)定流程和要求。

具體來看——

第一，對(duì)于所有項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制應(yīng)符合PPP內(nèi)涵，即政府只能承擔(dān)政策、法律風(fēng)險(xiǎn)，而投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)。不論具體表現(xiàn)形式為何，只要本質(zhì)是由地方政府直接或間接兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的行為，都屬于違規(guī)操作。

而對(duì)于地方政府兜底投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)形式，10號(hào)文中提出了四種：

（1）政府方或政府方出資代表通過承諾保障等形式而導(dǎo)致政府支出責(zé)任固化的。政府方或政府方出資代表出現(xiàn)①與社會(huì)資本承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益，或②簽訂陰陽(yáng)合同，或③提供擔(dān)保、還款承諾等行為的。這些行為的本質(zhì)都是地方政府在兜底項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）政府方通過弱化簡(jiǎn)化績(jī)效考核機(jī)制，變相固化政府支出責(zé)任的，即10號(hào)文“政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效脫鉤的”。PPP模式應(yīng)“由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)”[3]。然而實(shí)際上，不少項(xiàng)目刻意降低績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致出現(xiàn)考核標(biāo)準(zhǔn)過于寬松、財(cái)政支出門檻過低的“偽掛鉤”現(xiàn)象，最終績(jī)效考核形同虛設(shè)，項(xiàng)目重建設(shè)而輕運(yùn)營(yíng)，違背了PPP的初衷和本質(zhì)，使部分PPP項(xiàng)目異化為拉長(zhǎng)版BT，變相地固化政府支出責(zé)任。

（3）本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方的。

（4）社會(huì)資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任的。

出現(xiàn)（1）類行為的項(xiàng)目應(yīng)予以清退，該項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任將被認(rèn)定為隱性債務(wù)；出現(xiàn)（2）（3）（4）類行為的項(xiàng)目應(yīng)在限期內(nèi)整改，無法整改或整改不到位的應(yīng)予以清退。

第二，對(duì)于所有項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目公司股東應(yīng)以自有資金按時(shí)足額繳納資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金。實(shí)際上，關(guān)于項(xiàng)目資本金的規(guī)定，財(cái)政部已于2018年的23號(hào)文中提出嚴(yán)格要求：“應(yīng)按照‘穿透原則’加強(qiáng)資本金審查，若發(fā)現(xiàn)存在以‘名股實(shí)債’、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問題，國(guó)有金融企業(yè)不得向其提供融資?！?此次10號(hào)文雖未再提穿透原則，但23號(hào)文的要求還應(yīng)嚴(yán)格遵守。

第三，對(duì)于所有項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目應(yīng)完成必要程序，如履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序、信息披露等。

第四，對(duì)于新增政府付費(fèi)項(xiàng)目，除滿足上述所有規(guī)范性要求外，10號(hào)文還提出，在財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目、不得將實(shí)質(zhì)為政府付費(fèi)類的、內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目打捆包裝為使用者付費(fèi)項(xiàng)目（使用者付費(fèi)比例<10%）。

第五，垃圾處理、污水處理等表現(xiàn)形式為政府付費(fèi)、實(shí)質(zhì)為可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，根據(jù)前期政策[4]，將強(qiáng)制實(shí)行PPP模式。這也是目前唯一明確的PPP正面清單。

其中，負(fù)面清單的內(nèi)容大部分于前期92號(hào)、23號(hào)文等文件中提出過，但部分表述較泛較寬，如“不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，不適宜采用PPP模式實(shí)施”等，導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)負(fù)面清單的爭(zhēng)議較大，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)某些可能不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的行業(yè)大類全部采取一刀切的方法以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，PPP發(fā)展幾度受此影響（事實(shí)上，根據(jù)2018年清庫(kù)結(jié)果顯示，退庫(kù)項(xiàng)目行業(yè)比例與存量項(xiàng)目行業(yè)比例較為接近，并未出現(xiàn)個(gè)別行業(yè)受到明顯影響的情況）。因此，10號(hào)文的這一規(guī)定意味著合規(guī)PPP項(xiàng)目的邊界將更加清晰，進(jìn)一步提高PPP流程的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

10號(hào)文提出的正負(fù)面清單要求的具體影響將在下文中進(jìn)一步闡述。

2.2 PPP與財(cái)政基建的關(guān)系

（1）總體定調(diào)：是國(guó)家重大決策部署, 充分發(fā)揮基建補(bǔ)短板的積極作用

10號(hào)文開宗明義，定調(diào)了PPP是黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署：“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，引入社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，提升供給質(zhì)量和效率，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署”、“有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮PPP模式積極作用……補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”。同期，2019年政府工作報(bào)告也提到“落實(shí)民間投資支持政策，有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）”。

這意味著10號(hào)文的發(fā)布旨在于控制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，發(fā)揮PPP模式在基建補(bǔ)短板等領(lǐng)域的積極作用。防控風(fēng)險(xiǎn)、控制債務(wù)、規(guī)范市場(chǎng)是PPP發(fā)展的重要前提，也是10號(hào)文發(fā)布的主要目的。但這并不意味著PPP不再重要，行穩(wěn)則致遠(yuǎn)，市場(chǎng)對(duì)PPP項(xiàng)目效率與質(zhì)量的追求應(yīng)隨之提高。

（2）規(guī)范項(xiàng)目的財(cái)政支出不屬于隱性債務(wù)，政府違約風(fēng)險(xiǎn)降低

10號(hào)文要求將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，以增強(qiáng)社會(huì)資本長(zhǎng)期投資信心。2018年由于PPP清庫(kù)與隱性債務(wù)摸底的雙重壓力，部分地方將政府付費(fèi)項(xiàng)目全部暫時(shí)列入負(fù)面清單中，如湖南、山東、新疆等地[5]。

而2018年末的10號(hào)文征求意見稿中，曾提到“規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成中長(zhǎng)期財(cái)政支出事項(xiàng)不屬于地方政府隱性債務(wù)”，提振市場(chǎng)信心，與“將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理”這一規(guī)定本質(zhì)相同。一方面表示規(guī)范PPP項(xiàng)目的中長(zhǎng)期支出將得到財(cái)政預(yù)算管理的保障，另一方面也從根本上杜絕了換屆風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定了社會(huì)資本和地方政府對(duì)合規(guī)PPP的投資信心。

三、未來PPP市場(chǎng)的邊際變化

3.1 10號(hào)文對(duì)2019年P(guān)PP市場(chǎng)的短期影響

需要強(qiáng)調(diào)的是，10號(hào)文中大部分限制性約束均為前期政策的重申、細(xì)化與延續(xù)，且大部分不規(guī)范項(xiàng)目已于2018年初的集中清庫(kù)行動(dòng)中被清退，此后項(xiàng)目庫(kù)也長(zhǎng)期處在動(dòng)態(tài)調(diào)整、隨時(shí)進(jìn)出的狀態(tài)中。另外考慮到，雖然10號(hào)文中也提出了幾點(diǎn)全新要求，但亦體現(xiàn)了新老劃斷、不溯既往的特點(diǎn)，即10號(hào)文中的全新要求主要針對(duì)的是新增項(xiàng)目。因此，對(duì)存量項(xiàng)目而言，10號(hào)文的長(zhǎng)期影響相對(duì)較小，但短期內(nèi)對(duì)不規(guī)范項(xiàng)目的整改仍將產(chǎn)生一定的影響。

目前，部分省市于3月初開始對(duì)不規(guī)范項(xiàng)目進(jìn)行限期整改工作，考慮到歷史問題項(xiàng)目大部分已于去年被清退，各地方政府與金融機(jī)構(gòu)態(tài)度自2018年開始也變得十分審慎，因此，此番整改無論是規(guī)模還是時(shí)長(zhǎng)，預(yù)計(jì)均將較2018年的大規(guī)模整改清庫(kù)明顯縮小。預(yù)計(jì)此次清退工作或?qū)⒊掷m(xù)約2-3個(gè)月，即3月至5月或6月（2018年持續(xù)約4-5個(gè)月）。

此次的整改行動(dòng)中，可能涉及到的不規(guī)范現(xiàn)象有： 

①部分地方政府（或通過政府出資代表）通過承諾、保障、擔(dān)保等方式為項(xiàng)目兜底建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，若出現(xiàn)此種情況項(xiàng)目將被立即清退，該項(xiàng)支出將被認(rèn)定為隱性債務(wù)；

②部分地方政府通過本級(jí)所屬的、“表面脫鉤”的融資平臺(tái)或融資平臺(tái)參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)企充當(dāng)社會(huì)資本方，參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，應(yīng)在限期內(nèi)整改；

③對(duì)于存量可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，若存在政府付費(fèi)機(jī)制與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤程度較低的、脫鉤的，即財(cái)政支出的考核標(biāo)準(zhǔn)過低、形同虛設(shè)的，將被視為不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，需在期限內(nèi)整改。

具體來看——

對(duì)于①，2017年50號(hào)文、2018年54號(hào)文與92號(hào)文等早已反復(fù)強(qiáng)調(diào)，政府方不得出現(xiàn)向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)等變相舉債的行為，而10號(hào)文在此基礎(chǔ)上加上政府方出資代表這一主體，堵住監(jiān)管漏洞。

對(duì)于②，結(jié)合92號(hào)文與征求意見稿[6]，可將此條理解為：未按規(guī)定完成轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司，及其參股并構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)，不得作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目，已完成轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司、非本級(jí)政府所屬的PPP項(xiàng)目應(yīng)不受此條涵蓋范圍內(nèi)。2015年42號(hào)文也表示，與政府脫鉤、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)（即轉(zhuǎn)型成功）的融資平臺(tái)公司可以作為社會(huì)資本方參與當(dāng)?shù)卣腜PP項(xiàng)目，而已完成轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司則不再?gòu)膶儆诘胤秸?。此條規(guī)定一方面，進(jìn)一步為前期的政策漏洞打上了補(bǔ)丁；另一方面，對(duì)市場(chǎng)爭(zhēng)論已久的什么樣的國(guó)企能做社會(huì)資本方給予了明確答復(fù)。至于如何判斷融資平臺(tái)是否真正“轉(zhuǎn)型”，可通過如收入結(jié)構(gòu)中是否有較大比例的政府補(bǔ)貼收入、資產(chǎn)負(fù)債表中是否有體現(xiàn)政府融資行為的負(fù)債等標(biāo)準(zhǔn)量化。

對(duì)于③，10號(hào)文強(qiáng)調(diào)應(yīng)建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。此前，2017年92號(hào)文中提到，若存在項(xiàng)目建設(shè)成本中的政府支出責(zé)任與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤比例不足30%的，不得入庫(kù)，這是政策文件中首次明確政府付費(fèi)與績(jī)效考核應(yīng)掛鉤的具體比例。

在10號(hào)文征求意見稿中，對(duì)付費(fèi)機(jī)制的相關(guān)表述是要求付費(fèi)機(jī)制不能與績(jī)效考核結(jié)果“完全脫鉤”。但正式文件對(duì)此項(xiàng)的要求變?yōu)榱耍海?）政府支出與項(xiàng)目績(jī)效不得脫鉤（由“不得完全脫鉤”變?yōu)榱恕安坏妹撱^”），否則需在限期內(nèi)整改完畢；（2）政府付費(fèi)機(jī)制應(yīng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效“完全掛鉤”（“30%”表述變?yōu)椤巴耆保?。若存在上述違規(guī)行為，需在限期內(nèi)整改，脫鉤部分可能將被認(rèn)定為政府的隱性債務(wù)。

本質(zhì)上，這條規(guī)定是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配機(jī)制（“社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)”）的具象化要求，從政策層面徹底杜絕風(fēng)險(xiǎn)分配混亂、異化PPP等違規(guī)行為，促進(jìn)社會(huì)資本方提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)水平，挖掘項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力，純建設(shè)施工企業(yè)或?qū)⑹艽擞绊戄^大。

總而言之，10號(hào)文為地方政府、社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)指明了PPP前進(jìn)方向，豐富完善了正負(fù)面清單的具體定義。長(zhǎng)期來看，PPP模式將迎來全新的高質(zhì)量發(fā)展階段。

3.2 PPP市場(chǎng)的長(zhǎng)期可能趨勢(shì)

（1）分空間影響：財(cái)政壓力較大地區(qū)的政府付費(fèi)項(xiàng)目將明顯收縮，地區(qū)分化或加大

對(duì)新增項(xiàng)目，10號(hào)文新增規(guī)定：“財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”。所謂新上項(xiàng)目，即新入庫(kù)項(xiàng)目。因此，對(duì)于未入庫(kù)（圖8）的新增政府付費(fèi)類項(xiàng)目，若所屬本級(jí)行政區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%，將不予入庫(kù)。

這一規(guī)定只針對(duì)未入庫(kù)的政府付費(fèi)項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目自入庫(kù)至落地時(shí)間約需1年，因此已入庫(kù)項(xiàng)目短期內(nèi)不受此影響。實(shí)際上，受前期政策影響，地方對(duì)政府付費(fèi)類項(xiàng)目態(tài)度已然轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎，因此即便是還未入庫(kù)的識(shí)別階段的政府付費(fèi)項(xiàng)目，所受影響也相對(duì)較小（圖9）。盡管“5%”的限制為10號(hào)文首提，但對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目的收緊趨勢(shì)于2017年末已初現(xiàn)。2017年底92號(hào)文[7]提到“審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”，同期各地入庫(kù)審核標(biāo)準(zhǔn)開始趨嚴(yán)，難度加大，各地方政府與金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的態(tài)度也隨之轉(zhuǎn)為更加審慎或觀望，同時(shí)也存在部分政府付費(fèi)項(xiàng)目開始被包裝成可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目的現(xiàn)象（圖10、圖11）。之后，財(cái)政部于2018年末向各省財(cái)政部門發(fā)出的《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）工作的實(shí)施意見（征求意見稿）》指出“原則上不再開展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目”[8]。因此在10號(hào)文出臺(tái)前，各地對(duì)政府付費(fèi)類項(xiàng)目已經(jīng)相當(dāng)謹(jǐn)慎，新疆部分地區(qū)甚至?xí)簳r(shí)叫停政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目。與征求意見稿相比，正式的10號(hào)文對(duì)此較預(yù)期更加溫和，也更符合實(shí)際。短期內(nèi)，此條限制對(duì)已入庫(kù)項(xiàng)目和未入庫(kù)項(xiàng)目影響都相對(duì)較小。

然而長(zhǎng)期來看，對(duì)于財(cái)政壓力較大地區(qū)，政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目（主要為經(jīng)營(yíng)性較弱的公益性項(xiàng)目）將受到“5%”此條硬性約束的制約，進(jìn)而導(dǎo)致投資額縮減，地區(qū)與地區(qū)之間分化趨勢(shì)加大。數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)2519個(gè)已實(shí)施PPP項(xiàng)目的行政區(qū)（包括省、市、縣三級(jí)）中，已有1144個(gè)行政區(qū)的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%[9]，占比約45%。

此外，10號(hào)文對(duì)此條限制特別打上了正反兩個(gè)補(bǔ)丁，體現(xiàn)了10號(hào)文的務(wù)實(shí)精神。

一，若地區(qū)為了規(guī)避監(jiān)管對(duì)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的限制，“將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)?！贝藯l限制針對(duì)的是政府付費(fèi)類項(xiàng)目，規(guī)范的可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目應(yīng)不在此范圍內(nèi)；另外，“無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)”與“使用者付費(fèi)比例低于10%”應(yīng)為并列關(guān)系，因此如何判斷項(xiàng)目?jī)?nèi)容的關(guān)聯(lián)程度仍有待未來各地實(shí)踐中進(jìn)一步確認(rèn)。但無論判斷標(biāo)準(zhǔn)為何，可以想見的是，未來各項(xiàng)目在設(shè)計(jì)可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目時(shí)，將更加謹(jǐn)慎，提高市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)水平。

二，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外。根據(jù)財(cái)政部規(guī)定，我國(guó)排放污水的單位與個(gè)人應(yīng)當(dāng)繳納污水處理費(fèi)，產(chǎn)生生活垃圾的機(jī)關(guān)、單位、居民等應(yīng)繳納生活垃圾處理費(fèi)，并納入政府性基金預(yù)算收入當(dāng)中。因此，企業(yè)與居民等的污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)是以政府支付的形式繳納給項(xiàng)目公司的，相關(guān)PPP項(xiàng)目也因此表現(xiàn)為政府付費(fèi)項(xiàng)目的形式。但考慮到項(xiàng)目具備一定現(xiàn)金流，市場(chǎng)化程度較高，財(cái)政部根據(jù)“實(shí)質(zhì)大于形式”原則，于2016年90號(hào)文中提出：“在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場(chǎng)化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟，各地新建項(xiàng)目要‘強(qiáng)制’應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助”，2017年455號(hào)文進(jìn)一步提出：“我們擬對(duì)政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式”。

（2）分時(shí)間影響：短期內(nèi)新項(xiàng)目入庫(kù)無礙，但未來個(gè)別年份財(cái)政支出壓力將陡增

除了針對(duì)政府付費(fèi)項(xiàng)目的“5%”硬性約束外。10號(hào)文中還提出了針對(duì)所有項(xiàng)目的軟性約束：“建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示?！?/p>

實(shí)際上，“10%”支出紅線這一硬性約束于2015年21號(hào)文中早已提出。2018年初，財(cái)政部公開了全國(guó)PPP項(xiàng)目財(cái)承能力匯總報(bào)告，報(bào)告表示部分市縣支出責(zé)任突破了10%限額，這些地區(qū)將暫停新項(xiàng)目入庫(kù)，并將加快建立監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，對(duì)支出占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示[10]。因此10號(hào)文的這項(xiàng)規(guī)定，相當(dāng)于2018年初工作計(jì)劃的落地。

需要指出的是，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示[11]，截至1月末全國(guó)2510個(gè)財(cái)政本級(jí)均在財(cái)政承受能力10%紅線以下，其中1791個(gè)本級(jí)的各年度財(cái)承占比都低于7%預(yù)警線，另有5個(gè)本級(jí)在近期個(gè)別年份超10%，已按要求停止新項(xiàng)目入庫(kù)。

無論從總量角度，還是分區(qū)域來看，目前均無地區(qū)超過10%硬性約束的上限，未來年份也僅有5個(gè)財(cái)政本級(jí)超出這一約束。因此，短期來看，新項(xiàng)目入庫(kù)問題暫不受地方財(cái)力問題的限制。長(zhǎng)期來看，盡管全國(guó)總量財(cái)政支出責(zé)任遠(yuǎn)小于10%約束，但需要注意個(gè)別地區(qū)在個(gè)別年份（2023年-2026年）的財(cái)政支出壓力（圖14）。

值得特別強(qiáng)調(diào)的是，財(cái)政承受能力論證理論上要求每一年度所有PPP項(xiàng)目不能超過一般公共預(yù)算支出的10%，但由于每一次財(cái)承論證是針對(duì)單個(gè)PPP項(xiàng)目的[12]，存在一定的時(shí)滯性，可能出現(xiàn)一個(gè)年度內(nèi)多個(gè)項(xiàng)目加總后超過10%約束的現(xiàn)象，或?qū)?dǎo)致部分地區(qū)未來年度財(cái)力不可承受，進(jìn)而形成新的隱性債務(wù)。

由此可見，財(cái)政部于此時(shí)及時(shí)地對(duì)政府付費(fèi)項(xiàng)目緩踩剎車，其目的并非限制地方投資增長(zhǎng)，而是防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，避免前期過度投資導(dǎo)致未來中長(zhǎng)期財(cái)政入不敷出，形成地方或有隱性債務(wù)。

上文中我們提到，10號(hào)文要求將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入中長(zhǎng)期預(yù)算管理，除了能夠加強(qiáng)社會(huì)資本投資信心，有效減少換屆風(fēng)險(xiǎn)以外，也存在防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、控制地方債務(wù)增長(zhǎng)的目的。

（3）分項(xiàng)目影響：優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，片區(qū)開發(fā)未來或收縮

10號(hào)文提出優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板，以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目。

在肯定這些領(lǐng)域的同時(shí)，10號(hào)文另一新增規(guī)定：對(duì)于未簽約的新項(xiàng)目，其運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出不得從政府性基金中列支。該項(xiàng)主要影響的是片區(qū)開發(fā)等類項(xiàng)目，對(duì)已經(jīng)通過識(shí)別階段但還未采購(gòu)的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目影響較大，與基建項(xiàng)目關(guān)系較小，主要掣肘以此模式為主的相關(guān)企業(yè)，未來PPP相關(guān)行業(yè)內(nèi)部分化或?qū)⒓哟蟆?/strong>

我們知道，PPP資金來源中的財(cái)政部分，通常來自于一般公共預(yù)算。但考慮到一般公共預(yù)算支出存在10%上限約束，且部分地區(qū)財(cái)政收入壓力較大，許多地方政府繞道政府性基金規(guī)避10%紅線約束，騰挪地方財(cái)力空間。

前期財(cái)政部也并未對(duì)此發(fā)出直接禁令，例如：“對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目?！盵13]、“10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分?！盵14]因此，在實(shí)際操作中，投資額較大的項(xiàng)目或選擇從政府性基金中列支，如片區(qū)開發(fā)類等。

需要特別說明的是，未簽約項(xiàng)目中的非運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的支出責(zé)任（如建設(shè)期間的股權(quán)投資、配套投入等）、已簽約項(xiàng)目中的所有支出責(zé)任不受此規(guī)定影響。

實(shí)際上，10號(hào)文此條規(guī)定，其目的與上文“5%”的限制是一致的，即防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有效控制隱性債務(wù)規(guī)模：第一，政府性基金預(yù)算波動(dòng)較大，不確定性強(qiáng)，中長(zhǎng)期來看易產(chǎn)生財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)、增加隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和PPP違約風(fēng)險(xiǎn)；第二，政府性基金預(yù)算是地方政府專項(xiàng)債券的主要償債來源，若再?gòu)恼曰痤A(yù)算中安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，不僅加大地方政府償債壓力，也不利于PPP項(xiàng)目本身的可持續(xù)；第三，若允許PPP項(xiàng)目財(cái)政支出從政府性基金預(yù)算中列支，則將產(chǎn)生通過政府性基金預(yù)算列支以規(guī)避“10%”紅線的可能性，與防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的初衷背道而馳。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，未來30年的財(cái)政支出責(zé)任共計(jì)16.2萬億元，其中政府性基金支出責(zé)任3.5萬億元，占比約22%，未來這一占比將持續(xù)縮小。

此外，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希于近日表示[15]，開發(fā)性的PPP是自我造血的PPP，片區(qū)開發(fā)PPP通過對(duì)整個(gè)片區(qū)的整體開發(fā)、整體營(yíng)造，實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果?！伴_發(fā)性合作模式有造血功能的，能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政、融資和財(cái)政的良性循環(huán)，通過良性循環(huán)來解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。同時(shí)，也促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。也可以說，這是城鎮(zhèn)化過程中基于政府和社會(huì)資本合作基礎(chǔ)上的地方治理創(chuàng)新?！?/p>

（4）融資端影響：10號(hào)文帶來的幾個(gè)積極信號(hào)

第一，10號(hào)文提出，加大對(duì)民資與外資參與的支持力度，以投資民企作為中國(guó)PPP基金績(jī)效考核的重要指標(biāo)。

不得對(duì)外資、中資境外分支機(jī)構(gòu)（此為10號(hào)文首提）設(shè)置歧視性條款或附加條件，在同等條件下優(yōu)先支持民營(yíng)企業(yè)，向其優(yōu)先推介政府信用良好、項(xiàng)目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，并優(yōu)先對(duì)民企提供中央財(cái)政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)的專項(xiàng)資金支持。

較之簡(jiǎn)單的鼓勵(lì)與支持，10號(hào)文提出的支持政策更加務(wù)實(shí)明確，可操作性更強(qiáng)。另外，中國(guó)PPP基金具備資金實(shí)力雄厚、投資期限較長(zhǎng)（最長(zhǎng)可達(dá)建設(shè)期+30年）、可直接提供項(xiàng)目資本金等特點(diǎn)，對(duì)其設(shè)置投資民企的績(jī)效考核機(jī)制，若能落實(shí)到位，將切實(shí)降低民營(yíng)企業(yè)介入PPP項(xiàng)目門檻與融資難度。

第二，10號(hào)文中多維度加大融資支持力度。

拓寬項(xiàng)目資本金來源（加大保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP基金股權(quán)投資力度）；豐富社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道，盤活項(xiàng)目存量資產(chǎn)（鼓勵(lì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化）；加大財(cái)政支持（注入資本金、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等）。

第三，對(duì)于資本金比例，10號(hào)的要求依然圍繞著“嚴(yán)禁明股實(shí)債”、“應(yīng)以股東自有資金繳納等”前期既有約束，并未提出全新要求；結(jié)合2019年政府工作報(bào)告，“適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目資本金比例，用好開發(fā)性金融工具，吸引更多民間資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)”，若能落實(shí)到位，將在一定程度上緩解基建項(xiàng)目的融資壓力。

另外，此前存在政府方未及時(shí)足額繳納資本金，要求社會(huì)資本墊付等現(xiàn)象，對(duì)項(xiàng)目融資造成影響。10號(hào)文強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目公司股東（包括政府方）應(yīng)以自有資金按時(shí)足額繳納資本金，保證項(xiàng)目融資到位落地及時(shí)。

四、目前PPP運(yùn)行現(xiàn)狀

4.1 集中退庫(kù)：行業(yè)無明顯分化，地區(qū)略有側(cè)重

2018年一季度，PPP市場(chǎng)迎來截至目前最大規(guī)模的集中清庫(kù)，從大類行業(yè)來看（圖16、圖17），各行業(yè)被退庫(kù)規(guī)模與總規(guī)模占比基本一致，市場(chǎng)此前因92號(hào)文產(chǎn)生的“某個(gè)大類行業(yè)不屬于公共服務(wù)行業(yè)”的擔(dān)憂應(yīng)是不成立的；從區(qū)域分布來看（圖18、圖19），山東、新疆、內(nèi)蒙退庫(kù)占比明顯超過其總項(xiàng)目占比，云南、湖南、遼寧、甘肅也略超其總占比，而河南、貴州等反之。但需要注意的是，貴州于2018年下半年迎來一次省內(nèi)的集中清庫(kù)，說明其退庫(kù)進(jìn)程存在一定的滯后。

4.2 退庫(kù)后期：項(xiàng)目總量邊際未增，落地項(xiàng)目穩(wěn)步增長(zhǎng)

2018年上半年，受到政策和退庫(kù)不確定性的影響，部分地區(qū)和機(jī)構(gòu)采取暫停工，落地（即項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段）的速度明顯放緩。其后，隨著集中清庫(kù)暫告一段落，前期暫停項(xiàng)目陸續(xù)落地，但進(jìn)入識(shí)別階段的項(xiàng)目仍然持續(xù)減少中（圖20、圖21），動(dòng)態(tài)清退持續(xù)進(jìn)行中；同期項(xiàng)目成交數(shù)也呈現(xiàn)同樣的下滑趨勢(shì)（圖22），但3月、4月成交數(shù)額已出現(xiàn)底部回升態(tài)勢(shì)，后續(xù)如何仍待觀察。

4.3 基建與PPP：短期落地?zé)o憂，增速放緩

對(duì)于PPP項(xiàng)目對(duì)基建的拉動(dòng)作用，我們進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)單的測(cè)算，首先假設(shè)——

①由于目前財(cái)政部管理庫(kù)中還沒有項(xiàng)目進(jìn)入第五階段，即移交階段，因此我們假設(shè)已落地開工項(xiàng)目年內(nèi)不會(huì)因建設(shè)完成而減少。

②根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，在集中清庫(kù)行動(dòng)中被退庫(kù)的PPP項(xiàng)目中，處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目占比14%，處于采購(gòu)階段占比21%，遠(yuǎn)小于準(zhǔn)備階段項(xiàng)目占比65%；存量項(xiàng)目占比12%，遠(yuǎn)小于新建項(xiàng)目。這意味著后續(xù)的動(dòng)態(tài)清庫(kù)對(duì)執(zhí)行項(xiàng)目影響相對(duì)較小?？紤]到10號(hào)文強(qiáng)調(diào)“避免出現(xiàn)‘半拉子’項(xiàng)目”，可以假設(shè)這17%退庫(kù)項(xiàng)目均來自于已落地但還未開工的項(xiàng)目。

基于①和②，目前財(cái)政部管理庫(kù)中已處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目投資額約為7.5萬億元，其中基建類行業(yè)投資額約為4.75萬億元，累計(jì)開工率約為44.2%，即目前基建類PPP項(xiàng)目已開工投資額約為2.1萬億元不會(huì)減少；已落地還未開工投資額約為2.65萬億元，假設(shè)這部分項(xiàng)目均將于年內(nèi)開工，另有14%將主動(dòng)退庫(kù)，則這部分項(xiàng)目投資額約為2.3萬億元。兩部分共計(jì)4.4萬億元。

③財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，項(xiàng)目平均落地周期約為12-13個(gè)月，即項(xiàng)目自發(fā)起至落地（進(jìn)入執(zhí)行階段）平均時(shí)長(zhǎng)約為一年。這意味著2019年內(nèi)相關(guān)投資還受到前期項(xiàng)目影響，如2019年Q1采購(gòu)階段的項(xiàng)目或?qū)⒂?019年Q2落地、準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目或?qū)⒂?019年Q3落地等……那么，2019年1月基建行業(yè)采購(gòu)階段項(xiàng)目投資額共計(jì)約2.2萬億元，假設(shè)這部分項(xiàng)目都將于2019年Q2落地，采購(gòu)階段項(xiàng)目退庫(kù)率為21%，開工率仍為44.2%，則這部分投資額為0.77萬億元。以此類推，目前處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目年內(nèi)落地開工約為0.22萬億元。兩部分共計(jì)約1萬億元。

④PPP項(xiàng)目建設(shè)期平均約為3年，則5.4萬億元落于2019年內(nèi)的投資額約為1.8萬億元，占基建投資（全口徑）比重約9%[16]。

綜上，2019年P(guān)PP模式對(duì)基建的貢獻(xiàn)主要來自于存量落地項(xiàng)目，而增速因2018年集中清庫(kù)將放緩。

最后，10號(hào)文精神與發(fā)展PPP的初衷是一致的。2014年末，為控制地方債務(wù)規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央多部委發(fā)文推廣合規(guī)正門PPP模式。經(jīng)過三年多的高速增長(zhǎng)，PPP模式也出現(xiàn)了一些異化、泛化的亂象。故中央發(fā)布92號(hào)文、23號(hào)文等系列文件開始匡正PPP模式的發(fā)展道路。10號(hào)文的出臺(tái)與其中的種種規(guī)范措施，均旨在防范中長(zhǎng)期的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免PPP模式重蹈融資平臺(tái)公司與政府購(gòu)買服務(wù)等的覆轍。

風(fēng)險(xiǎn)提示：監(jiān)管政策超預(yù)期；經(jīng)濟(jì)下行超預(yù)期；PPP對(duì)基建拉動(dòng)測(cè)算過程存在一定假設(shè)誤差。

附錄1   各省份財(cái)力狀況一覽

附錄2   2018年初清庫(kù)后政府付費(fèi)類項(xiàng)目明顯收縮的省份